Em 25 de março de 2026, o Plenário do STF julgou conjuntamente a Rcl 88.319, as ADIns 6.601, 6.604 e 6.606 e os REs 968.646 e 1.059.466, correspondentes aos Temas 976 e 966 da repercussão geral. A Corte fixou parâmetros nacionais para o regime remuneratório da magistratura e do Ministério Público até que o Congresso Nacional edite a lei ordinária de caráter nacional exigida pelo art. 37, § 11, da Constituição. A decisão reafirmou o teto de R$ 46.366,19, restringiu parcelas instituídas por atos administrativos e leis locais e estruturou um regime temporário para verbas consideradas indenizatórias (BRASIL, 2023; STF, 2026a).
A solução não encerrou a controvérsia. Em abril, o CNJ e o Conselho Nacional do Ministério Público editaram a resolução conjunta 14/26 para padronizar rubricas e disciplinar o cumprimento da tese. Em junho, o STF examinou 41 embargos de declaração e esclareceu pontos relevantes, entre eles a implantação automática da Parcela de Valorização por Tempo de Antiguidade na Carreira, a conversão excepcional de períodos não usufruídos e a incidência do limite geral de 35% sobre verbas indenizatórias (STF, 2026b).
O problema jurídico é duplo. Primeiro, é necessário saber se o regime de transição efetivamente contém pagamentos extrateto ou apenas reorganiza parcelas sob nova classificação. Segundo, deve-se examinar se a densificação do conceito de verba indenizatória por decisão judicial e por resolução administrativa é compatível com a reserva de lei nacional estabelecida pela EC 135/24. A análise exige distinguir o teto aplicável às parcelas remuneratórias da exclusão constitucional reservada às indenizações verdadeiras, que pressupõem dano, gasto ou situação funcional objetivamente demonstrável.
A tese defendida neste artigo é que o novo arranjo produziu contenção real ao reduzir a fragmentação normativa local e ampliar mecanismos de transparência, mas manteve uma zona de tensão institucional. A jurisprudência definiu provisoriamente categorias, percentuais e condições que o texto constitucional atribui, em caráter definitivo, ao legislador nacional. A legitimidade do regime depende, por isso, de sua transitoriedade, da interpretação estrita das exceções e da atuação do Congresso Nacional.
O marco constitucional: Do teto ao vazio de transição
O teto remuneratório está no art. 37, XI, da CF/88, mas sua eficácia prática foi construída em etapas. A EC 19/1998 vinculou o limite ao subsídio dos ministros do STF e consolidou o regime de subsídio em parcela única. A EC 41/03 tornou o teto operacional e instituiu subtetos aplicáveis aos entes federativos. A EC 45/04 reforçou a aproximação entre os regimes da magistratura e do Ministério Público. O objetivo comum dessas reformas era impedir que gratificações, adicionais e vantagens pessoais esvaziassem o limite constitucional (BRASIL, 1988; BRASIL, 1998; BRASIL, 2003; BRASIL, 2004).
No plano infraconstitucional, a resolução CNJ 13/06 aplicou o subsídio mensal à magistratura e absorveu vantagens incompatíveis com a parcela única. O adicional por tempo de serviço previsto no art. 65, VIII, da LOMAN deixou de ser computado para o futuro, sem prejuízo das situações então reconhecidas. Em 2026, os Provimentos CNJ 234 e 235 disciplinaram a apuração e o pagamento de passivos funcionais decorrentes do antigo ATS e da VPNI, com atenção ao teto vigente em cada competência e à vedação de duplicidade de períodos (CNJ, 2006; CNJ, 2026b; CNJ, 2026c).
A principal abertura normativa surgiu com o § 11 do art. 37, introduzido pela EC 47/05, que excluía do teto as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. A redação permitiu que diferentes entes e órgãos produzissem soluções próprias, frequentemente por normas locais ou atos administrativos. A EC 135/24 alterou esse quadro: somente parcelas expressamente previstas em lei ordinária aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional e aplicável a todos os Poderes e órgãos autônomos, podem ser excluídas do teto (BRASIL, 2005; BRASIL, 2024).
Entretanto, o art. 3º da própria EC 135/24 estabeleceu regra transitória segundo a qual, enquanto não editada a lei nacional, não seriam computadas no teto as parcelas indenizatórias previstas na legislação. A expressão não definiu se essa legislação deveria ser exclusivamente federal nem solucionou o estoque de atos administrativos e leis locais. A emenda centralizou a competência para o futuro, mas deixou indeterminada a disciplina do presente. Foi nesse espaço que o STF formulou um regime temporário de alcance nacional.
A tese dos Temas 966 e 976
A decisão de março de 2026 adotou lógica de rol fechado. O STF reafirmou que a remuneração, o subsídio, os proventos, as pensões e as vantagens pessoais de natureza remuneratória estão submetidos ao teto. Também declarou incompatíveis com a Constituição diversas parcelas instituídas por decisões administrativas, resoluções ou leis estaduais, entre elas auxílio-alimentação, auxílio-creche, assistência pré-escolar, auxílio-moradia e licenças compensatórias, ressalvadas as hipóteses expressamente reconhecidas na própria tese (STF, 2026a).
O item 5.1 criou a Parcela de Valorização por Tempo de Antiguidade na Carreira, calculada em 5% do subsídio a cada cinco anos de efetivo exercício em atividade jurídica, até o máximo de 35%, para ativos e inativos. A fundamentação remeteu ao art. 65, VIII, da LOMAN e ao art. 224 da LC 75/1993. A escolha é dogmaticamente sensível porque utiliza a base normativa do antigo adicional por tempo de serviço, antes tratado como vantagem remuneratória, para sustentar uma parcela qualificada como indenizatória (BRASIL, 1979; BRASIL, 1993; STF, 2026a).
O item 5.2 admitiu diárias, ajuda de custo por alteração do domicílio legal, pro labore de magistério, gratificação por exercício em unidade de difícil provimento, indenização de férias não gozadas, gratificação por exercício cumulativo e determinados valores retroativos. A redação originária fixou que a somatória dessas previsões não poderia superar 35% do subsídio. A coexistência entre a PVTAC, com limite próprio, e o conjunto de parcelas do item 5.2 gerou a leitura de que haveria duas margens percentuais autônomas.
Essa leitura, contudo, deve ser tratada com cautela após os embargos. Ao esclarecer a indenização de férias, licenças-prêmio e plantões anteriores à tese, o STF empregou a expressão "limite geral de 35%" para todas as verbas indenizatórias devidas ao beneficiário. A formulação torna inadequado apresentar, sem ressalvas, o novo regime como autorização automática para pagamentos de até 70% além do subsídio. O texto decisório passou a exigir leitura sistemática entre a PVTAC, as demais indenizações e o limite geral reafirmado em junho (STF, 2026b).
A tese também suspendeu passivos reconhecidos por decisão administrativa ou judicial não transitada em julgado, condicionando a retomada à auditoria, à regulamentação e ao referendo do Plenário. Restringiu a criação ou alteração de verbas à lei federal ou a decisão do próprio STF, determinou padronização pelo CNJ e pelo CNMP e estendeu a observância do teto a tribunais de contas, defensorias e advocacias públicas. O propósito declarado foi substituir a diversidade local por um parâmetro nacional e controlável.
A resolução conjunta 14/26 e seus pontos de tensão
A resolução conjunta CNJ/CNMP 14, datada de 6 de abril de 2026 e publicada em 9 de abril, foi editada para executar a decisão. O ato reafirmou o teto, relacionou parcelas absorvidas pelo subsídio, disciplinou a PVTAC, enumerou verbas indenizatórias admitidas e determinou a padronização dos portais de transparência. A regulamentação era necessária para adaptar as folhas de pagamento, mas a comparação entre a resolução e a tese revelou divergências materiais (CNJ; CNMP, 2026).
A primeira divergência está no alcance da trava percentual. Enquanto a tese submeteu a 35% a somatória das previsões do item 5.2, o parágrafo único do art. 5º da resolução limitou expressamente apenas as gratificações de difícil provimento e de exercício cumulativo. Férias indenizadas, auxílio-saúde, diárias, ajuda de custo, auxílio-moradia e outras rubricas permaneceram fora da redação específica do limite. A diferença não é meramente estilística, pois interfere na forma de cálculo e na capacidade de controle.
A segunda divergência é a criação da gratificação de proteção à primeira infância e à maternidade, prevista no art. 11, no valor de até 3% do subsídio por dependente de até seis anos. A política pública pode ser defendida por razões de igualdade material e permanência de mulheres na carreira, mas sua instituição por resolução suscita problema de competência. A parcela não aparecia no rol da tese nem em lei nacional aprovada pelo Congresso.
A terceira divergência envolve o auxílio-moradia. O item 7 da tese o incluiu entre as parcelas incompatíveis com a Constituição, ao passo que os arts. 5º, "h", e 7º da resolução preservaram seu pagamento nas condições de atos anteriores do CNMP. A Transparência Brasil qualificou essas diferenças como afronta à decisão e pediu sua invalidação. A AMB sustentou que a decisão tinha caráter estruturante e dependia de regulamentação. A Ajufe destacou a extinção de rubricas, a padronização e o caráter transitório do modelo (TRANSPARÊNCIA BRASIL, 2026; AMB, 2026; AJUFE, 2026).
Os embargos de declaração e a reconfiguração prática
O acórdão de março foi objeto de 41 embargos de declaração. No julgamento concluído em 30 de junho, o STF preservou as diretrizes centrais, mas acolheu parcialmente os embargos da Procuradoria-Geral da República para esclarecer a aplicação. A Corte reafirmou a proibição de auxílio-alimentação, assistência pré-escolar e auxílio-creche, mesmo quando apresentados sob denominação diversa, e autorizou a indenização excepcional de férias, licenças-prêmio e plantões adquiridos antes da tese quando o gozo tivesse sido impedido por absoluto interesse público (STF, 2026b).
A PVTAC passou a ter implantação imediata, sem requerimento individual, para ativos e inativos, com extensão aos pensionistas quando o instituidor tivesse direito à parcela. Até que CNJ e CNMP definam o conceito de atividade jurídica, devem ser utilizados os critérios historicamente empregados para anuênios e quinquênios. O STF também admitiu a percepção simultânea da VPNI decorrente do ATS e da PVTAC, mas proibiu o uso do mesmo período de atividade jurídica para o cálculo das duas parcelas.
O auxílio-saúde foi limitado ao reembolso de despesas efetivamente comprovadas. A conversão de plantões em pecúnia foi admitida de forma excepcional, em até 30 dias por ano, quando o gozo fosse negado por interesse público, sujeita ao limite de 35% e a critérios futuros. A Corte ainda determinou que a Corregedoria Nacional de Justiça apresentasse a relação de verbas e passivos cuja legalidade já tivesse sido verificada, para posterior referendo do Plenário antes da retomada dos pagamentos.
Os embargos reduziram algumas incertezas, mas não eliminaram o problema central. A resolução conjunta permaneceu vigente, enquanto a decisão passou a empregar formulações mais restritivas sobre o limite geral. A harmonização depende de interpretação administrativa conforme ao acórdão e, quando necessário, de revisão dos atos infralegais. Em matéria de exceção ao teto, a leitura mais compatível com os arts. 37, XI e § 11, é a estrita, com demonstração do fato gerador e transparência integral.
Legalidade, confiança e natureza jurídica das parcelas
Os defensores do modelo ressaltam a irredutibilidade, a proteção da confiança e a necessidade de reconhecer situações funcionais efetivas. Férias não gozadas por necessidade do serviço, despesas de saúde comprovadas, deslocamentos e exercício extraordinário de atribuições podem representar custos ou sacrifícios que não se confundem com remuneração ordinária. Também se invocam as restrições funcionais impostas à magistratura e a necessidade de manter atratividade em unidades de difícil provimento (AMB, 2026; AJUFE, 2026).
A objeção mais consistente, contudo, é de competência. A EC 135/24 não apenas mencionou a lei, mas exigiu lei ordinária nacional, aprovada pelo Congresso e aplicada uniformemente a todos os Poderes e órgãos autônomos. Ao definir novas categorias, percentuais e hipóteses de cumulação, a jurisdição constitucional atua além da simples invalidação de normas locais. A intervenção pode ser compreendida como resposta transitória a um vazio normativo, mas não pode substituir indefinidamente o processo legislativo.
O mesmo raciocínio vale para o CNJ e o CNMP. Esses órgãos possuem competência constitucional para controle administrativo, financeiro e disciplinar, além de poder regulamentar o cumprimento de decisões vinculantes. Não possuem, porém, liberdade para inovar em matéria reservada à lei. A gratificação de proteção à primeira infância e a preservação do auxílio-moradia exemplificam o risco de uma regulamentação que ultrapasse a execução e passe a criar conteúdo normativo autônomo.
A controvérsia sobre a PVTAC é igualmente ilustrativa. O art. 65, VIII, da LOMAN serviu historicamente de base ao ATS, vantagem de natureza remuneratória. O novo regime emprega a mesma referência legal para uma parcela considerada indenizatória. A mudança de classificação não é impossível, mas exige justificativa vinculada à natureza da prestação. Indenização não se define pelo nome nem pelo percentual, mas pela função de recompor despesa, dano ou situação excepcional.
O estudo comparativo publicado pelo Movimento Pessoas à Frente e pela República.org examinou dez países e identificou o Brasil como caso de elevada incidência de pagamentos acima do teto, com concentração na magistratura, no Ministério Público e em carreiras jurídicas do Executivo. O dado não resolve a questão constitucional, mas reforça a importância de mecanismos externos de controle, padronização, publicidade e definição legislativa clara (GUEDES-REIS, 2025).
Transparência e controle nos primeiros meses
A resposta institucional não se limitou à resolução conjunta. A resolução CNJ 677/26 criou o Portal Nacional de Passivos Funcionais para divulgar despesas de pessoal relativas a períodos anteriores. A resolução CNJ 681/26 instituiu o contracheque único, proibiu documentos parciais ou complementares e determinou taxonomia padronizada das rubricas. Os dados do contracheque passaram a ser a fonte exclusiva para os portais de transparência e para os sistemas nacionais do CNJ (CNJ, 2026d; CNJ, 2026e).
Em 30 de junho, a Corregedoria apresentou o Sistema de Supervisão do Teto Constitucional, voltado à uniformização das nomenclaturas e à fiscalização das folhas. A iniciativa responde a um problema elementar: a multiplicidade de denominações dificulta identificar parcelas equivalentes e comparar órgãos. Sem taxonomia comum, a transparência formal não se converte em controle substantivo, porque o mesmo pagamento pode aparecer sob rubricas diferentes (CNJ, 2026a).
Em 6 de julho, diante de notícia sobre pagamentos potencialmente incompatíveis com a tese, os quatro relatores determinaram que sete tribunais de justiça apresentassem, em 48 horas, informações individualizadas e cópias das folhas de abril a julho de 2026. O episódio demonstrou que a efetividade do novo regime não depende apenas da redação da tese, mas de dados tempestivos, auditoria e capacidade de impor correções (STF, 2026c).
A experiência inicial permite uma conclusão prudente. Houve avanço relevante em publicidade, centralização e capacidade de supervisão. Ainda assim, pagamentos retroativos, férias acumuladas, VPNI, PVTAC e gratificações de exercício extraordinário exigem análise caso a caso. Valores acima do subsídio não são automaticamente ilícitos, mas sua exclusão do teto deve estar amparada em hipótese autorizada, fato gerador comprovado e limite aplicável.
O que permanece em aberto
A primeira questão pendente é legislativa. O PL 2.721/21, que identifica parcelas não sujeitas ao teto, permanece em tramitação na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado, sob relatoria do senador Eduardo Gomes, sem movimentação processual relevante registrada desde novembro de 2023. A aprovação de uma lei nacional é condição constitucional para substituir o regime jurisprudencial de emergência por disciplina democrática e estável (SENADO FEDERAL, 2026).
A segunda questão é regulatória. O CNJ e o CNMP ainda devem definir critérios para atividade jurídica, excesso de distribuição de processos, conversão de plantões e outras hipóteses mencionadas nos embargos. Essas definições precisam permanecer dentro das balizas do STF, sem ampliar exceções nem criar parcelas novas. A fiscalização da Corregedoria e o referendo do Plenário serão decisivos para os passivos.
A terceira questão é conceitual. O ordenamento precisa recuperar a distinção entre remuneração e indenização. Remuneração contrapresta trabalho e integra a renda habitual. Indenização recompõe custo ou prejuízo extraordinário. Quanto mais uma verba é paga de forma geral, periódica, automática e sem comprovação de despesa ou dano, maior a probabilidade de possuir natureza remuneratória, ainda que receba denominação diversa.
Conclusão
O regime instaurado em 2026 restringiu e reorganizou simultaneamente. Restringiu ao invalidar parcelas locais, suspender passivos, impor padronização e fortalecer o controle. Reorganizou ao reconhecer um conjunto nacional de exceções, criar a PVTAC e admitir indenizações condicionadas. A resposta à pergunta inicial não é binária: Houve contenção de práticas dispersas, mas também consolidação judicial de pagamentos que permanecem fora do teto formal.
A principal cautela está na reserva legal. O STF enfrentou uma omissão que a EC 135/24 tornou institucionalmente sensível, porém a solução só é constitucionalmente sustentável como transição. A divergência entre a tese e a resolução conjunta 14/26 mostra que atos infralegais podem ampliar zonas de exceção quando a norma legal não existe. Por isso, os embargos devem ser lidos como reforço do limite geral, da comprovação e da interpretação restritiva.
A superação definitiva do impasse depende do Congresso Nacional. A lei prevista no art. 37, § 11, deve estabelecer hipóteses objetivas, aplicáveis a todos os Poderes, com mecanismos de transparência, controle e responsabilização. Enquanto isso não ocorrer, o teto continuará formalmente íntegro, mas seu perímetro prático será definido por decisões e atos administrativos transitórios. O risco é que a transição se torne permanente. A oportunidade é transformar a crise em um sistema remuneratório nacional, claro e verificável.
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2. ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS (AMB). Nota da AMB sobre a Resolução Conjunta CNJ/CNMP nº 14/2026. Brasília, DF: AMB, 10 abr. 2026. Disponível em: https://amb.com.br/nota-da-amb-sobre-resolucao-conjunta-cnj-cnmp-no-14-2026/. Acesso em: 23 jul. 2026.
3. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 5 out. 1988.
4. BRASIL. Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 5 jun. 1998.
5. BRASIL. Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003. Modifica os arts. 37, 40, 42, 48, 96, 149 e 201 da Constituição Federal. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 31 dez. 2003.
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9. BRASIL. Lei Complementar nº 35, de 14 de março de 1979. Dispõe sobre a Lei Orgânica da Magistratura Nacional. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 14 mar. 1979.
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