A EC 136/25 e as emendas anteriores esvaziaram o significado prático da coisa julgada no regime de precatórios sem alterar diretamente o texto constitucional. O direito não foi suprimido - foi metamorfoseado.
A Constituição de 1988 consagra, no art. 5º, XXXVI, a imutabilidade da coisa julgada - garantia fundamental protegida contra tentativas de abolição. O art. 100 da Constituição, por sua vez, estabelece o regime de precatórios: o Estado que perde uma ação deve incluir o débito no orçamento e pagá-lo segundo a ordem cronológica e as preferências constitucionalmente estabelecidas. O pacto era claro - o Estado que perde, deve cumprir a decisão judicial segundo o regime e os prazos definidos pela Constituição.
Durante mais de três décadas, nenhuma Emenda Constitucional alterou diretamente o texto da garantia prevista no art. 5º, XXXVI. O inciso permanece intacto. O art. 100 continua a disciplinar o pagamento dos débitos reconhecidos judicialmente. À primeira vista, a coisa julgada segue vigorando como o constituinte a concebeu. Essa aparência, contudo, é ilusória.
Sem tocar no texto da garantia, o Brasil operou uma mutação constitucional silenciosa. Por meio de uma cascata de emendas constitucionais (EC 62/09, EC 94/16, EC 113/21, EC 114/21 e EC 136/25), regimes especiais, cronogramas forçados, limites percentuais e acordos com renúncia de parte do crédito, o significado prático da garantia foi esvaziado. A coisa julgada continua no papel, mas sua eficácia satisfativa transformou-se: de um título judicial a ser cumprido segundo o regime constitucional para um título de espera indefinida.
O Estado continua impedido de rediscutir o que perdeu em juízo. O problema é outro: mesmo sem poder negar a dívida, passou a poder postergar sucessivamente sua satisfação. A decisão permanece intocada, mas seu cumprimento perde força.
O que aconteceu com os precatórios não é mutação por interpretação nem reforma direta da garantia. É algo novo - e mais perigoso. Este artigo propõe chamar esse fenômeno de mutação por erosão normativa acumulada.
Para compreender essa transformação, é útil retomar a tensão clássica entre Constituição escrita e Constituição real. Em 1862, o jurista Ferdinand Lassalle sustentou que a Constituição real de um país expressa as relações de poder nele dominantes - militar, social, econômico. A Constituição escrita apenas tem eficácia na medida em que reflita essas relações. Se divergir, será uma "folha de papel".
Em 1959, o jurista Konrad Hesse opôs-se frontalmente a essa concepção. Para ele, a Constituição possui força normativa própria - uma pretensão de eficácia que não é apenas expressão do ser, mas também do dever-ser. Essa força exige que a realidade política também se conforme aos comandos constitucionais, e não apenas que a Constituição se adapte à realidade. Hesse reconhece, contudo, que sua eficácia depende de certos pressupostos, como a consonância entre Constituição e realidade, a vontade de conformação dos poderes públicos e a prática constitucional. Quando esses pressupostos falham, a Constituição corre o risco de se tornar a "folha de papel" descrita por Lassalle.
Hesse inscreve o conceito de mutação constitucional nesse quadro: processo informal de mudança - a alteração do significado de uma norma sem alteração de seu texto, protagonizada pelos intérpretes, especialmente pela jurisdição constitucional. Adverte que, justamente por ser informal, é indispensável a preocupação com os limites dessa mutação.
É verdade que, no caso dos precatórios, as alterações foram realizadas por emendas constitucionais. Ainda assim, o fenômeno não se esgota na reforma formal. O que se transformou foi a função prática da garantia: ela permaneceu reconhecida, mas passou a produzir efeitos cada vez mais limitados.
O caso dos precatórios é um campo de batalha entre Lassalle e Hesse. A Constituição, em sua força normativa, garante a coisa julgada, a autoridade das decisões judiciais e o pagamento segundo um regime constitucionalmente definido. Mas a vontade político-fiscal de não pagar - o fator real de poder - tem se imposto progressivamente, por meio de Emendas Constitucionais que criam regimes excepcionais, cada uma apresentada como "medida temporária", mas cujo efeito acumulado constitui uma transformação radical do significado da garantia.
Essa progressão é sistemática. A EC 62/09 permitiu que entes públicos em mora pagassem em até 15 anos - na prática, a inadimplência era premiada com prazo maior. O STF declarou a inconstitucionalidade de elementos centrais do regime, mas modulou os efeitos da decisão, preservando parcialmente sua aplicação por mais cinco anos. A EC 94/16 reeditou a fórmula para precatórios pendentes, e a EC 99/17 ampliou novamente o horizonte de quitação.
As ECs 113/21 e 114/21 substituíram os critérios anteriores de atualização pela taxa Selic e instituíram limites anuais para o pagamento dos precatórios federais, transferindo para os exercícios seguintes os valores que ultrapassassem o teto estabelecido. O precatório "vencedor" poderia permanecer fora do orçamento não porque seu conteúdo estivesse em discussão, mas porque o limite constitucional de pagamento havia sido alcançado.
Em cada etapa, o quando se recebe foi postergado e o quanto se recebe foi submetido a novas regras. Os mesmos precatórios, alcançados sucessivamente por cada nova Emenda Constitucional, não chegavam ao pagamento nas condições existentes quando foram expedidos.
A EC 136/25, promulgada em 9/11/25, representa o estágio mais avançado da mutação silenciosa. Quatro alterações centrais:
- Eliminação do prazo de quitação: não há mais um horizonte temporal geral definido para a extinção do estoque. O ente público que permanecer dentro dos limites percentuais pode prolongar o passivo por tempo indeterminado, sem a obrigação de quitá-lo até uma data final;
- Limites percentuais escalonados: faixas entre 1% e 5% da receita corrente líquida - se o limite é insuficiente para cobrir sequer a correção do passivo, o estoque aumenta, criando "precatórios perpétuos";
- Mudança do índice de atualização: adoção do IPCA, acrescido de juros simples de 2% ao ano, limitada a atualização à taxa Selic. O Estado, ao procrastinar, passa a suportar um custo financeiro menor, enfraquecendo o incentivo econômico para pagar;
- Incidência sobre créditos já constituídos: as novas regras alcançam precatórios já existentes, inclusive decorrentes de sentenças anteriores à promulgação. Ainda que se possa discutir se há retroatividade em sentido técnico, o fato é que as condições futuras de atualização e pagamento de direitos já consolidados foram modificadas.
Diante desse cenário, a OAB ajuizou a ADIn 7.873, distribuída ao ministro Luiz Fux, que adotou rito abreviado, mas afastou liminar imediata - a emenda constitucional continua em vigor.
Em junho de 2026, a Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela procedência parcial da ação. A PGR reconheceu que a nova sistemática pode afastar qualquer estimativa de término para a quitação do estoque e defendeu que sua aplicação seja restrita aos entes que demonstrem efetiva incapacidade financeira.
Cada dia de vigência sem decisão definitiva consolida mais a transformação.
O que aconteceu com os precatórios não se enquadra em nenhuma das duas categorias que os manuais descrevem. Não é mutação informal — a mudança do significado por interpretação, sem alteração do texto, no sentido clássico de Hesse. Nem é reforma constitucional direta da garantia fundamental.
É ambos e nenhum.
Há alteração do texto constitucional - mas não do texto da garantia prevista no art. 5º, XXXVI. As emendas constitucionais modificam o art. 100 e criam regimes excepcionais no ADCT que condicionam, limitam e postergam a efetividade da garantia, sem suprimi-la formalmente.
Mutação por erosão normativa acumulada é o processo em que: o texto da garantia permanece intacto; emendas sucessivas criam regimes excepcionais que não abolem a garantia, mas a condicionam, limitam e postergam; o efeito acumulado transforma o significado prático da garantia de forma radical - embora nenhuma emenda constitucional isolada produza transformação que pareça radical; e a soma das exceções constitui a mutação, sem um momento único de supressão.
A diferença em relação à mutação clássica de Hesse é que a erosão não pode ser revertida por uma simples mudança de jurisprudência - está materializada em texto constitucional, só reversível por nova emenda constitucional ou declaração judicial de inconstitucionalidade.
E a diferença em relação à reforma pura é que a garantia nunca foi diretamente alterada - se o Congresso propusesse uma emenda dizendo "as decisões judiciais definitivas poderão permanecer indefinidamente sem cumprimento", o debate seria transparente e a cláusula pétrea invocada diretamente.
A mutação por erosão evita esse debate: cada emenda é apresentada como técnica de gestão fiscal, não como alteração de garantia fundamental.
A doutrina brasileira já reconhece que as cláusulas pétreas protegem não apenas a letra do dispositivo, mas seu núcleo essencial. O ministro Gilmar Mendes do STF define as cláusulas pétreas como "um esforço do poder constituinte para assegurar a integridade da Constituição, obstando a que eventuais reformas provoquem a destruição, o enfraquecimento ou impliquem profunda mudança de identidade". O ministro Sepúlveda Pertence, no STF, complementou que as limitações materiais ao poder de reforma "não significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial".
O jurista Carl Schmitt, na tradição alemã, já advertia que a reforma não pode modificar as decisões políticas fundamentais sob pena de alterar a identidade da Constituição.
O caso dos precatórios testa exatamente esse limite. Nenhuma emenda constitucional aboliu a coisa julgada - mas o núcleo essencial da garantia e da tutela jurisdicional efetiva foi modificado?
A coisa julgada que o constituinte concebeu estabilizava a decisão e integrava um sistema no qual o direito reconhecido deveria ser efetivamente satisfeito. A coisa julgada que emerge da EC 136/25 continua impedindo a rediscussão da dívida, mas convive com um título cuja satisfação é incerta, parcial e temporalmente indefinida.
Se o núcleo essencial foi alterado - sem que o texto da garantia o fosse -, então a mutação por erosão não é apenas uma categoria teórica nova: é um desafio direto à dogmática das cláusulas pétreas.
Nesse processo, o STF desempenha um papel duplo e contraditório - e a modulação que aplica é, ela mesma, um mecanismo de erosão.
Como agente, o STF tem operado mutações informais ao interpretar a garantia de forma a permitir sua postergação. A modulação dos efeitos da EC 62/09 é paradigmática: o STF reconheceu a violação, mas permitiu a preservação parcial do regime por mais cinco anos.
A modulação, aqui, funciona como um terceiro mecanismo de erosão - além da erosão por emenda constitucional, legislativa, e da erosão por interpretação judicial, há a erosão por modulação de efeitos, que legitima a manutenção temporária de uma inconstitucionalidade reconhecida.
Como testemunha, o STF tem reconhecido, reiteradamente, que moratórias e postergações excessivas podem violar a coisa julgada, a autoridade das decisões judiciais, a separação dos Poderes e a efetividade da jurisdição - como se observa, sob diferentes fundamentos e objetos, nas ADIns 2.356, 2.362, 4.357, 4.425 e 7.064.
O STF sabe que a postergação excessiva viola garantias constitucionais. Mas não consegue impedir o ciclo: cada nova Emenda Constitucional recria o mecanismo sob nova roupagem.
O paradoxo da modulação é estrutural: se declara inconstitucionalidade sem modulação, desorganiza a gestão fiscal de Estados e municípios; se modula, legitima a mutação ao permitir que a garantia continue erodida.
Qualquer que seja a decisão na ADIn 7.873, a mutação já produziu efeitos práticos que dificilmente serão inteiramente desfeitos.
A coisa julgada no Brasil, portanto, não foi suprimida - foi metamorfoseada. O constituinte prometeu uma tutela jurisdicional estável e efetiva. Após sucessivos ciclos de moratórias e regimes excepcionais, o que se tem é um título de espera indefinida - cuja satisfação depende de limites orçamentários, cronogramas políticos, acordos sob coerção estrutural e índices que reduzem o custo da mora estatal.
A contribuição teórica deste artigo é a identificação da mutação por erosão normativa acumulada como categoria distinta de mudança constitucional. Esta categoria tem relevância que transcende os precatórios — o mesmo mecanismo pode ser identificado em outras áreas onde a vontade político-fiscal se impõe sobre a força normativa sem ousar suprimi-la diretamente.
Mas há uma consequência prática imediata.
Se a doutrina brasileira reconhece que as cláusulas pétreas protegem o núcleo essencial da garantia - e não apenas sua letra - então o controle de constitucionalidade da EC 136/25, não pode se limitar a verificar se o art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal foi textualmente alterado. Precisa perguntar: o núcleo essencial da coisa julgada e da tutela jurisdicional sobreviveu à EC 136/25? Se a resposta é não, a inconstitucionalidade não decorre apenas de cada dispositivo isolado, mas da soma das emendas constitucionais que, ao longo de sucessivos regimes excepcionais, transformaram o significado da garantia.
O STF, ao julgar a ADIn 7.873, tem a oportunidade de dar um passo que nenhum julgamento anterior ousou dar: reconhecer que a erosão acumulada - e não apenas cada emenda isolada - constitui violação de cláusula pétrea.
O desafio passa por nomear o fenômeno, controlar o efeito acumulado e restaurar a força normativa no sentido de Hesse: reconhecer que a Constituição não é apenas um texto, mas uma pretensão de eficácia que não pode ser erodida indefinidamente.
O caso brasileiro mostra, por fim, que Lassalle e Hesse têm razão simultaneamente. A Constituição de 1988 ainda exerce força normativa: o texto sobrevive, o debate persiste, o STF é acionado.
Mas os fatores reais de poder também operam, por meio da engenharia mais sofisticada: a mutação silenciosa, a erosão acumulada, a metamorfose que preserva a forma enquanto esvazia o conteúdo.
O direito não foi suprimido. Foi transformado. E é precisamente nessa transformação - e não na supressão - que reside o desafio mais sutil e mais perigoso para a força normativa da Constituição brasileira.
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ADI n. 2.024, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 03.05.2007, DJe-042, divulg. 21.06.2007, public. 22.06.2007, DJ 22.06.2007.
MENDES, Gilmar. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2020.
HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição. Tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: S.A. Fabris, 1991.
LASSALLE, Ferdinand. A Essência da Constituição. Prefácio de Aurélio Wander Bastos. Rio de Janeiro: Liber Juris,1985.