Uma reforma tributária não se realiza apenas pela substituição de tributos, pela criação de novos conceitos ou pela alteração da matriz constitucional. Ela depende também de mudanças na forma como o sistema é administrado, interpretado e julgado. Sem essa transformação institucional, reformam-se os textos, mas preservam-se práticas capazes de subordinar as garantias constitucionais dos contribuintes às necessidades circunstanciais de arrecadação.
A EC 132/23 tornou esse compromisso ainda mais explícito ao determinar que o Sistema Tributário Nacional observe os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente. Esses novos vetores não substituem as limitações constitucionais tradicionais ao poder de tributar. Devem conviver com a legalidade, a anterioridade, a capacidade contributiva, a separação de Poderes e a segurança jurídica. Simplificar a tributação não significa reduzir a proteção jurídica do contribuinte.
A disciplina do IPTU oferece um exemplo particularmente interessante desse problema. Antes da EC 132/23, a jurisprudência exigia lei em sentido formal para a majoração do valor venal dos imóveis, admitindo-se por decreto apenas sua recomposição monetária. No Tema211 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal assentou a necessidade de lei para a majoração da base de cálculo do imposto; na mesma direção, a súmula 160 do STJ vedava sua atualização por decreto em percentual superior ao índice oficial de correção monetária.
A reforma alterou parcialmente esse cenário. O novo inciso III do § 1º do art. 156 da Constituição passou a prever que o IPTU poderá "ter sua base de cálculo atualizada pelo Poder Executivo, conforme critérios estabelecidos em lei municipal". A Constituição, portanto, ampliou o espaço de atuação administrativa, mas não conferiu ao Executivo competência irrestrita para definir a base tributável: a atualização continua condicionada aos critérios previamente estabelecidos pelo legislador municipal.
É justamente esse limite que está no centro da controvérsia envolvendo o município de Bragança Paulista.
No final de 2024, o município editou a LC 992/24 e o decreto 4.612/24. A lei reformulou a disciplina municipal do IPTU e estabeleceu fórmulas e parâmetros para a determinação do valor venal. O decreto, por sua vez, aprovou a Planta Genérica de Valores e fixou os valores do metro quadrado dos terrenos e das edificações que seriam utilizados nos lançamentos de 2025.
O problema jurídico não estava, portanto, na mera utilização de um decreto. A própria EC 132/23 passou a admitir atuação do Executivo nessa matéria. A questão era saber se o decreto havia efetivamente se limitado a atualizar uma base de cálculo segundo critérios definidos em lei ou se, sob essa denominação, havia terminado por instituir os elementos concretos de uma nova Planta Genérica de Valores.
O Órgão Especial do TJ/SP adotou a segunda interpretação. Ao julgar a ADIn 2167076-44.2025.8.26.0000, entendeu que a legislação municipal havia afastado a planta anteriormente estabelecida pela LC 195/1998 sem instituir legislativamente uma nova PGV, deixando ao decreto 4.612/24 a determinação dos valores que passariam a compor a base do imposto. Por unanimidade, declarou o decreto inconstitucional.
A distinção é importante. Atualizar pressupõe a existência de uma referência normativa sobre a qual incide a atualização. A autorização constitucional introduzida pela reforma não permite transformar o Poder Executivo em legislador da base tributável. A lei pode atribuir à Administração a tarefa de executar critérios, aplicar metodologias e atualizar valores, mas deve conservar densidade normativa suficiente para controlar essa atuação.
Posteriormente, a LC 1.001/25 revogou a disciplina introduzida pela LC 992/24 e restaurou a sistemática anterior, fundada na LC 195/1998. Essa nova lei também foi objeto de ação direta de inconstitucionalidade, mas o TJ/SP julgou improcedente a impugnação, preservando-a.
Formou-se, assim, uma situação particularmente delicada para o município. A declaração de inconstitucionalidade do decreto 4.612/24 comprometeu o fundamento dos lançamentos efetuados segundo a nova PGV e abriu espaço para a multiplicação de ações individuais e pedidos de restituição dos valores recolhidos.
Foi nesse contexto que o Município levou a controvérsia ao STF por meio da suspensão de liminar 1.930. Em julho de 2026, o ministro Alexandre de Moraes, no exercício da presidência da Corte, suspendeu os efeitos das decisões do TJ/SP. Entre os fundamentos apresentados pelo Município estavam o risco de devolução de valores que poderiam superar R$ 160 milhões, a existência de mais de duzentas ações relacionadas ao tema e o impacto da controvérsia sobre a arrecadação municipal.
É preciso reconhecer uma particularidade processual antes de criticar a decisão. A suspensão de liminar não é recurso destinado a rejulgar integralmente o mérito da controvérsia. Trata-se de instrumento excepcional de contracautela, voltado à prevenção de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. A jurisprudência do próprio STF admite, nessa sede, apenas um juízo limitado sobre a matéria de fundo.
É exatamente por isso, contudo, que o caso merece atenção.
O problema não está em considerar o impacto orçamentário. A legislação expressamente permite que a grave lesão à economia pública justifique a suspensão. A questão está em saber até onde esse fundamento pode levar quando a lesão financeira alegada decorre precisamente da interrupção de uma cobrança cuja validade foi afastada pelo Poder Judiciário.
A diferença é relevante. O impacto financeiro não surgiu de um evento externo e imprevisível. Ele decorre da possibilidade de restituição ou inexigibilidade de valores arrecadados com fundamento em uma disciplina ilegal e que o TJ/SP considerou incompatível com a Constituição. Nessas circunstâncias, a contracautela corre o risco de produzir um resultado paradoxal: quanto maior a escala da cobrança questionada, maior se torna o argumento financeiro para preservar provisoriamente seus efeitos.
A lógica pode criar um incentivo institucional preocupante. Primeiro, o Poder Público institui e arrecada com fundamento em determinada interpretação. Depois, caso o Judiciário reconheça a invalidade do procedimento, o volume arrecadado passa a ser invocado como fundamento para impedir os efeitos imediatos dessa própria decisão. A extensão econômica da cobrança deixa, então, de representar apenas a dimensão do problema e passa a atuar como razão para sua preservação.
Não se trata de negar relevância à continuidade dos serviços públicos nem à estabilidade das finanças municipais. Esses interesses são constitucionalmente relevantes. O que não se pode admitir é que se convertam, sem mediações, em uma espécie de direito adquirido do Estado à arrecadação realizada.
Essa discussão se torna ainda mais importante diante do conteúdo da própria EC 132/23. A autorização para atualização da base de cálculo do IPTU pelo Executivo não constitui um cheque em branco. A lei municipal continua responsável por estabelecer critérios capazes de orientar, limitar e tornar controlável a atuação administrativa.
Quanto maior a margem conferida ao Executivo e mais intensa a repercussão potencial da atualização sobre a carga tributária, mais importante se torna a densidade da disciplina legal. O contribuinte deve conseguir compreender por que seu imóvel passou a valer determinado montante para fins fiscais, quais características foram consideradas, qual metodologia foi utilizada e quais limites condicionam a Administração.
Ao decreto cabe concretizar e executar esses critérios. Não lhe cabe substituir a deliberação legislativa sobre os elementos essenciais da tributação.
Também por isso não é correto atribuir ao controle judicial o custo financeiro decorrente de uma disciplina normativa defeituosa. Se uma opção legislativa ou administrativa é posteriormente considerada inválida, o impacto de sua correção não transforma retroativamente essa opção em legítima. Fazer o contribuinte suportar esse custo significaria permitir que o Estado invocasse as consequências de sua própria atuação como razão para reduzir a eficácia das normas que limitam o poder de tributar.
É nesse ponto que a segurança jurídica exige maior cuidado.
A segurança jurídica não protege apenas o contribuinte. Também ampara a estabilidade das relações institucionais e a previsibilidade da atuação estatal. Mas a expectativa orçamentária do Poder Público não se confunde com confiança legítima na manutenção de qualquer arrecadação. No campo tributário, a previsibilidade das receitas deve ser construída dentro das competências e limitações estabelecidas pela Constituição, e não contra elas.
O problema, aliás, ultrapassa a discussão sobre o IPTU de Bragança Paulista. A implementação da reforma tributária exigirá um volume extraordinário de leis, regulamentos, resoluções do Comitê Gestor, atos conjuntos, soluções de consulta, sistemas informatizados e interpretações administrativas. Em todos esses níveis surgirão controvérsias sobre a fronteira entre regulamentar e inovar, operacionalizar a lei e criar obrigações, simplificar procedimentos e restringir direitos.
Se normas ou práticas cuja validade venha a ser judicialmente afastada puderem ser preservadas simplesmente porque sua invalidação produziria efeitos fiscais relevantes, o novo sistema carregará consigo uma das patologias do antigo: a tendência de relativizar garantias jurídicas depois que a arrecadação já ocorreu em larga escala.
A questão é particularmente sensível nos primeiros anos da reforma. As interpretações adotadas nesse período formarão práticas administrativas e precedentes capazes de acompanhar o sistema por décadas. Se a necessidade arrecadatória passar a funcionar como justificativa suficiente para reduzir a eficácia das limitações constitucionais ao poder de tributar, a promessa de cooperação entre Fiscos e contribuintes perderá grande parte de seu conteúdo.
Simplificar uma exação não é deslegalizá-la. Aumentar a eficiência administrativa não significa permitir que o Executivo defina unilateralmente a extensão das obrigações tributárias. E preservar as finanças públicas não pode significar imunizar escolhas normativas contra as consequências de sua eventual invalidade.
A reforma tributária exige, por isso, responsabilidade dos três Poderes. Ao Legislativo cabe estabelecer parâmetros suficientemente determinados; ao Executivo, atuar dentro desses limites; e ao Judiciário, considerar os efeitos de suas decisões sem permitir que as consequências financeiras de uma cobrança se convertam, por si mesmas, em fundamento para preservá-la.
Caso contrário, mudam-se os tributos, as competências e os procedimentos, mas permanece uma velha assimetria: as garantias constitucionais valem enquanto seu cumprimento não se torna excessivamente caro para o Estado.
Nesse cenário, o que se enfraquece não é apenas uma garantia tributária, mas a própria força normativa da Constituição.