A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional publicou, em 1/6/26, o edital PGDAU 6/26, que abriu nova possibilidade de adesão à transação de débitos inscritos em dívida ativa da união, limitada ao montante de R$ 45 milhões por sujeito passivo.
O edital contempla quatro modalidades de negociação, conforme a capacidade de pagamento, para créditos considerados de difícil recuperação ou irrecuperáveis, para débitos de pequeno valor e para débitos garantidos por seguro garantia ou carta de fiança. O prazo de adesão se encerra em 30/9/26.
Depois de seis anos de aplicação da lei 13.988/20, a transação deixou de ocupar posição excepcional na cobrança da dívida ativa e passou a integrar, de maneira permanente, a política de recuperação do crédito público federal. Ainda assim, não é incomum que seja tratada como uma espécie de parcelamento especial, apenas com prazos mais longos ou descontos mais expressivos.
Essa compreensão é insuficiente e pode comprometer a própria estratégia de negociação.
A transação tributária não distribui benefícios de maneira uniforme. As condições oferecidas ao contribuinte dependem, em grande medida, de dois juízos formulados pela Administração, a capacidade de pagamento do devedor e o grau de recuperabilidade do crédito.
É a partir desses critérios que se definem, concretamente, os prazos, os descontos e a estrutura econômica da negociação.
Por isso, a classificação atribuída pela Fazenda Nacional não deve ser recebida como um dado imutável. Trata-se de decisão administrativa fundada em critérios normativamente estabelecidos, sujeita ao dever de motivação e, consequentemente, ao controle de sua regularidade.
A premissa decorre da própria lei 13.988/20.
O art. 1º, § 1º, admite que a união celebre transação mediante juízo de oportunidade e conveniência, desde que o faça de forma motivada e orientada pelo interesse público. O § 2º, por sua vez, determina que a aplicação e a regulamentação da transação observem, entre outros, os princípios da isonomia, da capacidade contributiva, da transparência, da moralidade, da eficiência e da publicidade.
É dizer, a lei reconheceu espaço de discricionariedade administrativa, mas vinculou seu exercício a critérios previamente estabelecidos e à respectiva motivação.
E, quando a Administração fundamenta determinada consequência jurídica em uma premissa econômica ou fática, essa premissa pode ser examinada, questionada e, quando incorreta, revista.
A capacidade de pagamento é uma estimativa, não uma verdade econômica absoluta
Os critérios utilizados pela PGFN estão disciplinados pela portaria PGFN 6.757/22.
Em linhas gerais, a capacidade de pagamento é estimada a partir de informações econômicas, fiscais e patrimoniais disponíveis à Administração, muitas delas fornecidas pelo próprio contribuinte ao Fisco. A partir desses elementos, projeta-se a capacidade de geração de resultados e de pagamento ao longo dos anos seguintes, confrontando-a com o passivo tributário existente.
Essa estimativa repercute diretamente na classificação do crédito quanto ao seu grau de recuperabilidade e, consequentemente, nas condições que poderão ser oferecidas na transação.
O problema é relativamente simples de compreender. Trata-se de um modelo que procura estimar uma realidade econômica individual a partir de dados previamente estruturados. Como todo modelo dessa natureza, ele é útil, mas não é infalível.
A informação fiscal disponível à Administração nem sempre corresponde à situação financeira efetivamente existente no momento da negociação.
É precisamente nesse ponto que surgem os casos mais relevantes na prática.
Uma empresa pode ter registrado receita expressiva sem que os respectivos valores tenham ingressado em caixa, em razão da inadimplência de clientes relevantes. Pode integrar grupo econômico no qual receitas, custos e resultados estejam distribuídos entre sociedades distintas. Pode suportar passivo trabalhista ou bancário significativo que não esteja adequadamente refletido nas bases consultadas pela Administração.
Também podem existir eventos posteriores ao período utilizado no cálculo, como a perda de contrato relevante, alteração abrupta de faturamento, reorganização societária ou redução substancial da atividade econômica.
Até mesmo a existência de patrimônio deve ser analisada com cuidado. Um ativo imobilizado de valor elevado pode indicar riqueza patrimonial, mas não necessariamente liquidez suficiente para suportar as parcelas projetadas pela Fazenda Nacional.
São situações distintas, mas com um elemento comum. Todas podem ser demonstradas documentalmente.
O pedido de revisão de capacidade de pagamento
O pedido de revisão da capacidade de pagamento é uma das etapas tecnicamente mais relevantes da transação.
Sua finalidade não é simplesmente afirmar que o contribuinte não consegue pagar o valor indicado pela PGFN. É demonstrar, com base em documentação contábil, financeira e contratual, que as premissas utilizadas pela administração não representam adequadamente a realidade econômica da empresa.
A instrução deve ser construída a partir das particularidades do caso.
Podem ser relevantes demonstrações contábeis atualizadas, fluxo de caixa posterior ao período considerado pela Fazenda, contratos rescindidos ou encerrados, composição do endividamento bancário, passivos trabalhistas, demonstração de obrigações financeiras recorrentes e, em operações economicamente mais relevantes, laudo ou parecer econômico-financeiro.
Mais importante do que reunir documentos, porém, é estabelecer a relação entre esses dados e a capacidade efetiva de cumprimento da proposta.
O ponto central consiste em demonstrar, de maneira objetiva e preferencialmente aritmética, por que as condições inicialmente apresentadas são incompatíveis com o fluxo financeiro disponível.
Uma transação que não possa ser cumprida não representa recuperação eficiente do crédito. Produz inadimplemento, rescisão do acordo e retorno do débito aos mecanismos ordinários de cobrança.
A sustentabilidade da proposta, portanto, não interessa apenas ao contribuinte. Integra a própria racionalidade econômica da transação.
Não há direito ao desconto, mas há direito à aplicação correta dos critérios
Esse raciocínio encontra, naturalmente, um limite.
O contribuinte não possui direito subjetivo a determinado percentual de desconto, número de parcelas ou condição específica de negociação. A definição das condições da transação envolve espaço decisório atribuído pela legislação à Administração.
Também não compete ao Poder Judiciário substituir a PGFN na formulação da proposta economicamente mais adequada. Isso, entretanto, não torna imune ao controle a forma pela qual os critérios administrativos foram aplicados.
Há uma distinção importante entre pretender que o judiciário conceda determinado benefício e exigir que a Administração aplique corretamente as regras que ela própria estabeleceu.
Se a capacidade de pagamento foi calculada com receita considerada em duplicidade, período de referência incorreto, informação patrimonial equivocada ou desconsideração de elemento que, segundo a própria regulamentação, deveria integrar a análise, a controvérsia deixa de estar situada exclusivamente no mérito administrativo.
Passa a existir uma questão de legalidade.
Nessas hipóteses, eventual controle jurisdicional deve respeitar essa fronteira. O pedido não deve buscar a fixação judicial do desconto ou do número de parcelas, mas a correção do vício e a realização de novo cálculo segundo os critérios aplicáveis.
É nesse espaço que instrumentos como o mandado de segurança podem assumir relevância, desde que o direito alegado esteja demonstrado por prova documental e a controvérsia não dependa de dilação probatória incompatível com a via eleita.
A escolha da modalidade também integra a estratégia
Antes mesmo de discutir a capacidade de pagamento, existe outra decisão que merece atenção. A escolha da modalidade de transação.
A proximidade do encerramento de um edital frequentemente produz um senso artificial de urgência. O contribuinte passa a discutir apenas se deve aderir imediatamente às condições disponíveis, quando a questão juridicamente relevante deveria ser anterior.
É preciso verificar se aquela modalidade é, de fato, a mais adequada ao seu perfil econômico e ao passivo que pretende negociar.
O Edital PGDAU 6/26 estabelece limitações próprias e não permite que todas as ferramentas existentes no sistema de transação sejam utilizadas indistintamente.
O contribuinte que detenha créditos relevantes de prejuízo fiscal ou de base de cálculo negativa da CSLL, por exemplo, deve examinar previamente se outras formas de transação, inclusive a transação individual ou programas estruturados para determinadas situações, podem produzir resultado econômico mais eficiente.
A adesão precipitada pode retirar determinados débitos de uma estratégia mais ampla e economicamente superior.
O prazo do edital, portanto, é uma variável importante. Não pode, contudo, substituir a análise jurídica e financeira da operação.
A transação exige outra forma de atuação jurídica
A consolidação da transação tributária alterou a própria lógica de recuperação do crédito público.
Durante muito tempo, a atuação jurídica relacionada ao passivo tributário esteve concentrada predominantemente na discussão da existência, validade ou exigibilidade do crédito.
A transação acrescentou uma nova dimensão a esse trabalho. Em muitos casos, o resultado da negociação dependerá menos da discussão abstrata sobre a dívida e mais da qualidade das informações econômicas apresentadas à Administração.
A advocacia passa, assim, a atuar também na organização e na tradução jurídica da realidade financeira do contribuinte. Não basta conhecer o edital. Agora também é necessário compreender de que maneira a Fazenda Nacional estimou a capacidade de pagamento, identificar eventuais distorções nas premissas utilizadas e apresentar documentação capaz de demonstrar, de forma objetiva, qual estrutura de pagamento é efetivamente sustentável.
A capacidade de pagamento é uma conclusão administrativa construída a partir de dados, premissas e critérios normativos. E justamente por ser construída, precisa ser motivada. Quando as premissas estiverem erradas, pode e deve ser questionada.