A simetria constitucional dos Tribunais de Contas: Organização, composição e fiscalização como eixos do modelo federal de controle externo
Uma leitura do art. 75 da Constituição Federal de 1988.
O art. 75 da CF/88 qualifica os Tribunais de Contas como instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo, assegurando que as normas da seção IX do Capítulo I do Título IV, que trata da organização dos poderes, aplicam-se, "no que couber", à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas estaduais, distrital e municipais.
Os três eixos - organização, composição, fiscalização - conformam aquilo que a doutrina e a jurisprudência denominam simetria constitucional, tradução institucional do federalismo cooperativo: em um Estado federado, o controle sobre os recursos públicos precisa falar uma língua comum, sob pena de elevado grau de risco de comprometimento da coerência, previsibilidade e comparabilidade entre os 33 Tribunais de Contas que integram o sistema nacional de controle externo. Como advertiu a ministra Cármen Lúcia na ADIn 6.954, "a discussão referente à obrigatória adoção, pelos Estados, do modelo federal de organização do Tribunal de Contas da União e do seu Ministério Público não é nova no STF”.1 Não é nova exatamente porque é estrutural.
A despeito desse cenário, há um dado que precisa ser trazido ao debate: a simetria tem sido aplicada de forma seletiva. Quando favorece, invoca-se o art. 75 da CF, quando limita, invoca-se a autonomia federativa. A mesma Constituição, o mesmo dispositivo, mas aplicados com dois pesos e duas medidas, ao sabor do interesse de dirigentes institucionais, o que justifica esclarecer que simetria seletiva não é simetria, é oportunismo institucional.
Mas, afinal, o que é simetria? Na raiz, simetria é invariância: a propriedade de um sistema permanecer essencialmente o mesmo quando submetido a uma mudança. Um objeto é simétrico quando, ao ser girado, refletido ou deslocado, continua reconhecível (algo se preserva a partir da mudança), o que nos parece ser um ponto de partida para pensar o art. 75. Traduzindo para o Direito: a simetria constitucional protege algo que não pode se perder. Quando um ente rompe a simetria, não está apenas "descumprindo uma regra", está violando uma norma estruturante de conservação do sistema de controle. Algo essencial se dissipa.
O art. 75 visa a harmonizar o exercício do controle em um território nacional heterogêneo. A simetria, portanto, atua como vetor de estabilidade, impedindo que casuísmos locais desfigurem a arquitetura de fiscalização desenhada pelo constituinte originário. A violação desse comando normativo deve ensejar a nulidade de atos normativos estaduais que busquem subverter a lógica de controle, conforme se depreende da interpretação sistemática dos arts. 70 a 75 da CF/88.
Neste cenário, uma adequada definição do sentido e alcance dos eixos da simetria depende, também, de uma análise da jurisprudência do STF, que tem atuado como o fiel da balança na manutenção do equilíbrio federativo. A racionalidade por trás do modelo federal reside na autonomia e especialização do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, garantindo que a fiscalização de que trata o caput do art. 70 da CF/88 não seja capturada por interesses políticos conjunturais ou locais. Assim, a introdução deste debate pressupõe o reconhecimento de que a autonomia dos entes federados encontra limite no modelo de controle externo estabelecido pela União, sob pena de fragmentação do sistema e ineficiência na tutela do erário, conforme se buscará demonstrar.
A adequada leitura da expressão "no que couber" é a que a reconhece como remissão às distinções que a própria Constituição estabelece (e somente a elas). O exemplo expresso está no parágrafo único do art. 75: as Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, "que serão integrados por sete Conselheiros". Onde a Constituição tratou expressamente do tema, não será seguido o modelo federal, resultando possível afirmar que o "no que couber" não autoriza cada ente a desenhar discricionariamente a arquitetura do próprio controle. A inobservância dessa regra de espelhamento configura vício de inconstitucionalidade material, uma vez que a competência legislativa estadual é suplementar e restrita às adaptações estritamente necessárias à realidade local, sem ferir, no entanto, o núcleo essencial do modelo do TCU.
Essa foi a linha trilhada pelo STF, na ADIn 5.323, de relatoria da ministra Rosa Weber: o art. 75, caput, "contempla comando expresso de espelhamento obrigatório, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, do modelo nela estabelecido de controle externo da higidez contábil, financeira e orçamentária dos atos administrativos, sendo materialmente inconstitucional a norma de regência da organização ou funcionamento de Tribunal de Contas estadual divorciada do modelo federal de controle externo das contas públicas".2
A simetria, portanto, é a regra, ao passo que a exceção só se justifica onde a própria Constituição a criou. Qualquer tentativa de ampliação interpretativa do termo "no que couber" para justificar assimetrias organizacionais estruturantes deve ser repelida pelo Poder Judiciário, sob o risco de esvaziamento da norma constitucional e comprometimento do regular exercício das competências finalísticas de controle externo outorgadas aos 33 Tribunais de Contas, e não apenas ao TCU (art. 71 c/c art. 75 da CF/88).
É o que sinaliza a doutrina do federalismo cooperativo de autores como Heleno Torres3 e José Maurício Conti,4 para quem o equilíbrio fiscal é alicerce do pacto federativo e a homogeneidade institucional serve a evitar antagonismos entre as unidades da federação. A consequência jurídica do descumprimento desse dever de simetria é a declaração de inconstitucionalidade da norma local, restaurando-se a vigência do modelo federal. A fundamentação, para tanto, repousa na supremacia da Constituição Federal sobre as Constituições Estaduais em matéria de organização de poderes e órgãos de controle, garantindo que a fiscalização financeira não sofra solução de continuidade ou distorções procedimentais.
No que tange ao eixo organização, tem-se que o modelo federal de controle externo é pautado por desenho institucional composto de três funções essenciais: auditoria e instrução processual (função de auditoria de controle externo), MPCjTC e função julgadora (colegiada). Esse desenho, insculpido na lei 8.443/1992 (LOTCU), cujo art. 1º, §3º, inciso I erige as conclusões instrutórias e o parecer ministerial a partes essenciais das decisões do Tribunal, materializa a segregação de funções: quem apura e instrui não pode julgar, sob pena de comprometer a imparcialidade e a legitimidade das decisões na esfera de controle externo.
O STF reafirma esse modelo desde a ADIn 916.5 Na ADIn 6.655-SE, o Tribunal estendeu a lógica ao quadro próprio de pessoal, abrindo tópico próprio sobre exercício das competências finalísticas de controle externo: as atividades concernentes às competências constitucionais dos Tribunais de Contas devem ser exercidas por servidores efetivos, "a depender da natureza e complexidade e requisitos de ingresso". A base legal para essa exigência se encontra no art. 37, II, da CF/88, c/c o art. 73 e art. 75.6 No modelo federal, o cargo titular da função de auditoria de controle externo é o auditor de controle externo, cargo provido por concurso público que exige o nível superior de escolaridade como requisito mínimo de investidura, para o desempenho de atribuições de alta complexidade e responsabilidade.7
A racionalidade dessa distinção reside na complexidade das normas de direito financeiro e administrativo, que exigem formação acadêmica adequada para a emissão de pareceres que podem resultar em multas milionárias ou na inelegibilidade de agentes políticos, o que reforça a necessidade de uma organização administrativa uniformizada e seleção por concurso público específico.
Quanto ao eixo da composição, o parágrafo único do art. 75 fixa em sete o número de conselheiros, em contraste com os nove ministros do TCU. A jurisprudência do STF delineou três dimensões da composição. Primeira, a função substitutiva: na ADIn 4.541, o STF distinguiu o cargo de auditor (ministro/conselheiro substituto) do cargo de auditor de controle externo - um integra a composição, na função de julgamento, ao passo que o outro integra a estrutura de fiscalização e instrução processual, na função de auditoria de controle externo.
Segunda, o MPCjTC: na ADIn 5.254, afastou-se a autonomia orçamentária e administrativa do MPC, reafirmando-se a independência funcional de seus membros (orientação reiterada nas ADIn 2.378 e 5.563), preservando o parecer ministerial como etapa estruturante do processo de controle externo. A base legal reside no art. 130 da CF/88.8
Terceira, na ADIn 6.655-SE, ao tratar da função de auditora de controle externo e definir adequadamente a natureza das atividades finalísticas de controle externo, decidiu o STF que a “Constituição prevê, ainda, no art. 73, a existência de “quadro próprio de pessoal” junto ao TCU, aplicando-se, nos termos do art. 75 da Constituição, aos Tribunais de Contas Estaduais, pelo princípio da simetria, há muito consolidado na jurisprudência do Supremo”.
Quanto ao eixo "fiscalização", importa registrar que não se confunde com espécies - auditorias e inspeções - do art. 71, inciso IV da CF/88. A designação remete à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial de que trata o caput do art. 70, ou seja, o desempenho das atividades finalísticas de controle externo. Daí que qualquer ação de controle voltada a esses objetos deve seguir o modelo simétrico do TCU. A jurisprudência recente confirma a leitura. Na ADIn 7.459-ES, o STF reconheceu a validade de norma do TCEES que atribui aos órgãos de auditoria e instrução (função de auditoria de controle externo) a competência para análise prévia de seletividade em denúncias, exatamente por espelhar regras internas do TCU. Mas, o acórdão comporta leitura de mão dupla: se a análise de admissibilidade e seletividade é atribuição dos órgãos de auditoria e instrução, essa alta responsabilidade impõe, como corolário, a simetria na organização dessas unidades.9
Não há simetria de fiscalização em estrutura assimétrica. Na SS 5.203 AgR-MT, o STF assentou que dados fiscais sigilosos compartilhados com o Tribunal de Contas destinam-se "apenas aos auditores do Tribunal de Contas para instruir" as análises fiscalizatórias sobre arrecadação - a fiscalização atribuição do auditor de controle externo.10 A base legal para o sigilo e a restrição de acesso encontra fundamento de validade no art. 5º, X e XII da CF/88, exigindo que o manuseio de informações sensíveis seja feito por agentes de Estado com garantias de estabilidade e responsabilidade funcional, sob pena de comprometimento da validade das provas obtidas e pode gerar a responsabilização civil, administrativa e criminal.
Completam o quadro os precedentes sobre prescrição (ADIn 5.509 e 5.259) e sobre iniciativa de lei (ADIn 5.323), todos a reafirmar as balizas federais de fiscalização e funcionamento. A uniformização dos prazos prescricionais e dos procedimentos de fiscalização é essencial para que o jurisdicionado tenha segurança jurídica em suas relações com a Administração Pública em qualquer esfera da federação. A simetria na fiscalização garante que os critérios de economicidade, eficiência e eficácia sejam aplicados de forma equânime, evitando que um Estado seja mais leniente ou rigoroso que outro diante de condutas idênticas, preservando a integridade do sistema nacional de controle.
Assim, o que está em jogo é a unidade do sistema nacional de controle externo. Quando cada um dos 33 Tribunais de Contas organiza estruturas, compõe colegiados e exerce a fiscalização de forma divergente do modelo federal, perdem-se segurança jurídica, coerência, previsibilidade e comparabilidade e, no limite, a confiança recíproca entre as instituições de controle. A simetria tratada como opção política se esvazia em sua natureza jurídica, desconsiderando que os custos não são abstratos: a pesquisa empírica sobre a "corrupção de segunda ordem" demonstra que arranjos organizacionais assimétricos podem ser instrumentalizados para enfraquecer apurações e promover justiça seletiva, independentemente de dolo.
A assimetria cria vulnerabilidade institucional, ao passo que a simetria atua como estratégia de prevenção. Longe de limitar indevidamente a autonomia federativa, a simetria é condição de efetividade do controle externo: as competências são simétricas e as estruturas que as exercem também devem ser. A manutenção desse modelo exige vigilância constante contra tentativas de fragmentação normativa que buscam subordinar os Tribunais de Contas a interesses paroquiais, garantindo que o controle externo permaneça como pilar estruturante da República.
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1. BRASIL. STF. ADI nº 6.954/AC. Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j, em 06/03/2023.
2. BRASIL. STF (Pleno). ADI 5.323/RN. Rel: Min. Rosa Weber. j. em 11 abr. 2019.
3. TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro: teoria da constituição financeira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014. p. 244
4. CONTI, José Maurício. A luta pelo direito financeiro. São Paulo: Blucher, 2022. p. 11-12.
5. BRASIL. STF (Tribunal Pleno). ADI n. 916/MT. Rel. Min. Joaquim Barbosa. j. em: 26 nov. 2008. Diário da Justiça Eletrônico: DJe-043, p. em 6 mar. 2009. Em idêntico sentido: ADI 6.983/ES, ADI 4.416/PA, ADI 5.705/SC.
6. BRASIL. STF (Pleno). ADI n. 6.655/SE. Relator: Min. Edson Fachin. Julgado em: 9 maio 2022. DJe-108, publicado em 3 jun. 2022.
7. Cargos públicos providos por concurso público que tenha exigido o nível médio como exigência de provimento têm natureza de apoio. Inverter essa lógica - alçar cargos de nível médio à condição de Auditores de Controle Externo e conferir-lhes atribuições finalísticas - rompe a simetria simultaneamente na organização e na fiscalização.
8. BRASIL. STF (Pleno). ADI 5.254/PA. Rel.: Min. Luís Roberto Barroso. j. em: 21 ago. 2024.
9. BRASIL. STF (Pleno). ADI n. 7.459/ES. Rel. Min. Dias Toffoli. j. em: 1 jul. 2025.
10. BRASIL. STF. AG.REG. na Suspensão de Segurança n. 5.203/MT. Rel. Ministro Dias Toffoli. j. em 13.05.2020, e-doc nº 64, fl. 8.