1. Introdução
A fronteira internacional, no século XXI, não pode mais ser compreendida apenas como linha de separação territorial entre soberanias. Em determinadas regiões, especialmente nas cidades-gêmeas e nas tríplices fronteiras, a vida cotidiana produz uma densidade de relações econômicas, familiares, educacionais, laborais e sanitárias que relativiza, sem eliminar, a rigidez territorial do Estado. A fronteira Brasil-Paraguai, particularmente entre Foz do Iguaçu e Ciudad del Este, constitui exemplo paradigmático desse fenômeno.
Estudos sobre a região demonstram que Foz do Iguaçu, Ciudad del Este e Puerto Iguazú compõem um espaço social integrado, marcado por deslocamentos cotidianos e relações transnacionais. Webber e Silva (2022, p. 18-20) descrevem a Tríplice Fronteira como cenário de intensa circulação e observam que o fluxo diário pela Ponte da Amizade impacta diretamente a economia, a urbanidade e a composição das cidades envolvidas. O mesmo estudo evidencia a existência de mobilidade educacional transfronteiriça em larga escala, com brasileiros residindo em Foz do Iguaçu e deslocando-se diariamente para estudar Medicina em cidades paraguaias.
A mobilidade sanitária constitui uma dimensão ainda mais sensível dessa realidade. O paciente não atravessa a fronteira porque deseja ser estrangeiro. Ele a atravessa porque busca atendimento. A frase, embora simples, desloca o eixo da discussão jurídica: o problema deixa de ser a nacionalidade do paciente e passa a ser a capacidade dos Estados de proteger a vida, organizar o atendimento e distribuir de forma racional os respectivos custos.
Em agosto de 2026, a questão ganhou atualidade concreta. O Sindicato Nacional dos Médicos do Paraguai iniciou greve geral nas unidades de saúde do Ministério da Saúde Pública e Previdência Social, mantendo apenas o atendimento de urgência e emergência. Segundo reportagem do Brasil de Fato, os médicos reivindicavam reajuste salarial após quatorze anos sem atualização, além de medicamentos, insumos, infraestrutura e melhores condições de trabalho (BRASIL DE FATO, 2026). Poucos dias depois, o fracasso das negociações foi seguido pelo anúncio de pedidos de demissão de aproximadamente trezentos médicos especialistas e subespecialistas. A reportagem do Opera Mundi registrou que a medida poderia atingir áreas estratégicas, inclusive a cirurgia pediátrica, e que a paralisação havia envolvido aproximadamente onze mil médicos do setor público (OPERA MUNDI, 2026).
Não se pretende afirmar, de modo determinista, que a crise paraguaia necessariamente produzirá migração maciça de pacientes para Foz do Iguaçu. Essa conclusão exigiria dados empíricos posteriores. O que se sustenta é que existe risco sanitário plausível e juridicamente relevante de deslocamento da demanda, especialmente porque a fronteira apresenta elevada porosidade social e circulação cotidiana. A crise, portanto, deve ser tratada como variável de planejamento e não como fato consumado.
A literatura sobre saúde em fronteiras reforça essa cautela. Mello, Victora e Gonçalves (2015) demonstraram, em estudo sobre o Centro Materno Infantil de Foz do Iguaçu, que gestantes brasileiras residentes no Paraguai buscavam assistência no Brasil em razão da precariedade do sistema de saúde paraguaio. O estudo identificou, ainda, que municípios fronteiriços precisam atender população flutuante usuária do SUS que não é integralmente refletida nos repasses financeiros ordinários, evidenciando a tensão entre universalidade, mobilidade e financiamento.
Esse dado histórico é particularmente importante porque demonstra que a questão não é meramente hipotética. Já houve deslocamento sanitário efetivo associado à assimetria entre os sistemas de saúde dos países fronteiriços. A crise de 2026 pode, portanto, funcionar como fator de intensificação de uma dinâmica previamente documentada.
O ordenamento jurídico brasileiro, contudo, não permite uma resposta simplista. A Constituição Federal estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, com acesso universal e igualitário. A lei 8.080/1990 consagra a universalidade, a integralidade, a igualdade da assistência, a regionalização, a hierarquização e a utilização da epidemiologia para definição de prioridades e alocação de recursos. A lei 13.445/17 assegura ao migrante acesso a serviços públicos de saúde sem discriminação em razão da nacionalidade ou da condição migratória.
Em paralelo, o Direito Internacional e o processo de integração regional introduzem obrigações de cooperação. O Tratado de Assunção estruturou o Mercosul a partir da livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos e da coordenação de políticas setoriais. Mais recentemente, o acordo sobre Localidades Fronteiriças Vinculadas, promulgado pelo decreto 12.948/26, reconheceu expressamente a necessidade de cooperação sanitária, vigilância epidemiológica, planos de contingência e facilitação do trânsito fronteiriço de pacientes, profissionais e veículos sanitários. O instrumento inclui expressamente Foz do Iguaçu e Ciudad del Este, Presidente Franco e Hernandarias entre as localidades vinculadas (BRASIL, 2026).
A questão financeira, portanto, não pode ser ignorada. O SUS possui financiamento constitucionalmente estruturado e capacidade instalada limitada. Se a demanda transfronteiriça crescer de modo significativo sem correspondente planejamento e cooperação financeira, a externalidade poderá recair sobre o orçamento municipal, estadual e federal brasileiro. A dignidade humana exige atendimento; a eficiência administrativa exige planejamento; a cooperação internacional exige mecanismos de compartilhamento de responsabilidades.
É nesse ponto que a experiência argentina de 2026 assume relevância. A Argentina passou a cobrar de estrangeiros não residentes atendimentos médicos não urgentes em hospitais públicos sob administração nacional, exigindo seguro ou pagamento antecipado, mas preservando o atendimento de emergência. A medida foi regulamentada pela resolução 1.066/26, com base em alteração anterior da lei de migrações pelo decreto de necessidade e urgência 366/25 (ARGENTINA, 2025; ARGENTINA, 2026). A experiência argentina não pode ser transplantada automaticamente ao Brasil, mas oferece importante elemento de Direito comparado.
Assim, o problema de pesquisa consiste em verificar em que medida o Brasil pode organizar juridicamente a mobilidade sanitária transfronteiriça sem violar a universalidade do SUS, preservando a dignidade do paciente e, simultaneamente, estabelecendo mecanismos de regulação, identificação, seguro, faturamento, ressarcimento, reciprocidade e compensação financeira para determinados atendimentos programados.
A hipótese defendida é a de que a resposta juridicamente adequada não está nem na exclusão do estrangeiro, nem na ausência de qualquer mecanismo de gestão. A solução reside em um modelo cooperativo: atendimento imediato e não discriminatório nas situações de urgência e emergência; tratamento específico para residentes fronteiriços abrangidos por acordos internacionais; regulação e planejamento para atendimentos programados; mensuração dos custos; e construção de mecanismos bilaterais de financiamento e compensação.
Metodologicamente, o estudo utiliza abordagem qualitativa, pesquisa bibliográfica e documental e método jurídico-comparativo. São examinados textos constitucionais, legislação brasileira, tratados internacionais, atos do Mercosul, normas argentinas, reportagens jornalísticas contemporâneas e literatura acadêmica sobre as dinâmicas sociais da Tríplice Fronteira. O objetivo não é oferecer solução administrativa imediata, mas contribuir para a formulação de uma agenda jurídica de prevenção e governança sanitária transfronteiriça.
2. A fronteira como espaço de mobilidade e o estatuto jurídico do paciente estrangeiro
2.1 A fronteira contemporânea: Território, mobilidade e integração
Fronteiras não são apenas lugares de controle; são também espaços de encontro, circulação, interdependência e produção de novas formas de sociabilidade. Cardin e Albuquerque (2022) destacam que os estudos contemporâneos sobre fronteiras precisam considerar o trânsito e o controle de pessoas e mercadorias, as políticas nacionais e transnacionais e os diferentes modos pelos quais os territórios fronteiriços são vivenciados. A coletânea evidencia que a mobilidade constitui elemento estruturante das regiões fronteiriças e que a fronteira Brasil-Paraguai é atravessada por fluxos que impactam a economia, a urbanidade e a vida cotidiana.
Na região de Foz do Iguaçu, a porosidade da fronteira é empiricamente observável. Webber e Silva (2022, p. 19-20) registram que muitos estudantes brasileiros permanecem domiciliados no Brasil enquanto estudam no Paraguai, integrando-se ao intenso trânsito diário da Ponte da Amizade. O dado é relevante para o Direito Sanitário porque demonstra que a nacionalidade e o local físico de permanência não explicam, sozinhos, a efetiva relação do indivíduo com os serviços públicos de uma cidade fronteiriça.
A categoria jurídica do paciente estrangeiro, portanto, deve ser analisada com maior precisão. Não é razoável equiparar o turista ocasional, o residente fronteiriço, o migrante regular, o residente permanente e o indivíduo que ingressa no território exclusivamente para realizar determinado tratamento. A igualdade formal de todos como pessoas titulares de direitos não elimina as diferenças jurídicas e administrativas relevantes para a organização do serviço.
Essa diferenciação não deve servir para produzir discriminação sanitária. Deve servir para produzir governança. A classificação adequada permite definir quais direitos são imediatamente universais, quais decorrem de acordos internacionais, quais dependem de regulação e quais podem admitir mecanismos de seguro ou faturamento.
2.2 Dignidade da pessoa humana, vida e saúde
A dignidade da pessoa humana ocupa posição central no constitucionalismo brasileiro. A Constituição de 1988 estabelece a dignidade como fundamento da República e determina, no art. 4º, II e IX, a prevalência dos direitos humanos e a cooperação entre os povos para o progresso da humanidade. O parágrafo único do mesmo artigo determina que o Brasil busque a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina (BRASIL, 1988).
No campo sanitário, o art. 196 é categórico ao estabelecer que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantida mediante políticas sociais e econômicas destinadas à redução do risco de doenças e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços de promoção, proteção e recuperação. O art. 198 acrescenta que os serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada (BRASIL, 1988).
O direito à saúde, portanto, não é somente direito de prestação individual. Possui dimensão institucional. O Estado deve prestar, mas também deve organizar. A proteção da vida de um paciente e a manutenção da capacidade de atendimento dos demais usuários são dimensões complementares do mesmo dever estatal.
No plano internacional, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos protege o direito à vida e à integridade pessoal, enquanto o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos reconhece a dignidade inerente à pessoa humana e assegura direitos sem discriminação por origem nacional (BRASIL, 1992a; BRASIL, 1992b). O estrangeiro que se encontra sob jurisdição brasileira não se transforma, pela simples nacionalidade, em pessoa destituída de proteção jurídica.
Daí decorre a premissa fundamental deste estudo: em situação de risco à vida ou à integridade física, o Estado não pode transformar a fronteira em obstáculo à assistência médica necessária. A nacionalidade não constitui justificativa suficiente para negar socorro.
2.3 Lei de migração e acesso aos serviços públicos
A lei 13.445/7 consolidou uma concepção de migração fundada na proteção dos direitos humanos e na não discriminação. O art. 4º, VIII, assegura ao migrante acesso a serviços públicos de saúde e assistência social e à previdência social, nos termos da lei, sem discriminação em razão da nacionalidade e da condição migratória (BRASIL, 2017).
A norma impede que a situação migratória seja utilizada como fundamento automático para exclusão do sistema de saúde. Essa garantia deve ser lida em conjunto com a Constituição e com a lei 8.080/1990, que estruturam o SUS sobre a universalidade.
É importante, contudo, afastar uma falsa conclusão: universalidade de acesso não equivale à ausência de regulação. A própria lei 8.080/1990 determina a utilização da epidemiologia para estabelecimento de prioridades, alocação de recursos e orientação programática, além de impor regionalização, hierarquização e conjugação de recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos.
O ordenamento, portanto, oferece fundamento tanto para o dever de atender quanto para o dever de planejar. A mesma ordem jurídica que impede discriminação contra o estrangeiro exige do administrador público racionalidade na alocação de recursos.
2.4 Um microssistema de direitos do paciente
Não existe, no Brasil, um único diploma legislativo denominado Estatuto dos Direitos dos Pacientes que reúna toda a disciplina aplicável ao indivíduo em tratamento de saúde. Existe, em verdade, um microssistema formado pela Constituição, pela lei 8.080/1990, pela lei de Migração, pelo CDC quando aplicável à assistência privada, pela legislação de proteção de dados, pelos tratados internacionais de direitos humanos e pelas normas éticas e profissionais da Medicina.
Desse microssistema podem ser extraídos direitos centrais: acesso à assistência necessária; tratamento digno; não discriminação; informação; autonomia; confidencialidade; integridade física e moral; continuidade assistencial; segurança do paciente e proteção da vida.
Em uma região transfronteiriça, esse microssistema deve ser complementado por protocolos bilaterais. O paciente que atravessa a fronteira precisa ter assegurados, especialmente em situações críticas, direitos mínimos que não dependam de sua capacidade de explicar seu status migratório no momento do sofrimento.
A proteção jurídica do paciente, portanto, deve acompanhar a pessoa no deslocamento. A fronteira administrativa não pode interromper a continuidade da proteção da vida.
Clique aqui e confira o artigo na íntegra.