Uma área de vegetação nativa é suprimida no interior do país, com autorização do órgão ambiental competente e observância dos requisitos do Código Florestal. Não há irregularidade a apontar. Três anos depois, a produção dessa área deixa de acessar o mercado europeu, ainda que nada de ilícito tenha ocorrido. A União Europeia passou a exigir, para a entrada em seu mercado, que o produto seja livre de desmatamento segundo um marco temporal próprio, fixado unilateralmente e distinto do brasileiro. A atividade permanece lícita. O produto é que deixou de ser vendável.
O Tema tem sido tratado, entre nós, como questão de conformidade empresarial. É um enquadramento insuficiente. Antes de desafiar empresas, o regulamento (UE) 2023/1115, o regulamento Antidesmatamento da União Europeia, conhecido como EUDR, desafia instituições públicas brasileiras.
O que está em vigor e quando começa a valer
O EUDR será aplicável a partir de 30/12/26 para operadores de grande e médio porte, e de 30/06/27 para os pequenos. Alcança 7 commodities (gado, cacau, café, óleo de palma, borracha, soja e madeira) e seus derivados, listados no Anexo I do regulamento.
Para que o produto entre no mercado europeu, 3 condições devem estar simultaneamente satisfeitas. É preciso que ele seja livre de desmatamento, assim entendido aquele que não provenha de área suprimida após 31/12/20; que tenha sido produzido em conformidade com a legislação relevante do país de produção, e; que venha acompanhado de declaração de devida diligência, com a geolocalização das parcelas de terra onde houve a produção.
As obrigações recaem sobre operadores estabelecidos na Europa, e nenhum dever jurídico é criado, formalmente, para o produtor brasileiro. Ocorre que prova que esse operador precisa apresentar só pode ser construída na origem. A exigência percorre a cadeia em sentido inverso ao da mercadoria. Chega à porteira da fazenda e, antes dela, aos órgãos públicos que produzem os dados de que essa prova depende.
Três efeitos sobre as instituições brasileiras
O EUDR produz 3 efeitos sobre as instituições públicas brasileiras, de naturezas distintas e urgência crescente.
O primeiro, e o mais imediato para o direito público, incide sobre o valor probatório do ato administrativo. O Cadastro Ambiental Rural, os registros fundiários, as licenças e as autorizações de supressão deixam de ser apenas instrumentos de política ambiental interna e passam a operar como prova perante comprador estrangeiro.
A consequência é pouco intuitiva. Uma divergência entre bases de dados, um ato regular ainda não refletido em sistema eletrônico, uma retificação pendente de análise - situações corriqueiras na rotina da Administração - convertem-se em risco comercial imediato. A eficiência administrativa, princípio inscrito no art. 37 da Constituição Federal, ganha uma dimensão que não tinha. A demora de um órgão ambiental brasileiro deixa de ser assunto doméstico e passa a decidir o destino de uma operação de exportação.
Isso desloca discussões já conhecidas do direito público para um terreno novo. Está em jogo a responsabilidade do estado por dano decorrente de desatualização cadastral, o dever de qualificação e interoperabilidade das bases públicas e, sobretudo, o controle externo sobre a política de dados ambientais e fundiários, pauta que passa a interessar legitimamente aos Tribunais de Contas, como condição de exercício de direitos econômicos.
O segundo efeito é de ordem mais profunda e toca a própria margem de decisão do legislador nacional. O Código Florestal admite, em hipóteses específicas e mediante autorização, a supressão de vegetação nativa. O regulamento europeu, por sua vez, adota marco temporal para a supressão “permitida”, distinta daquela. O resultado é a separação de dois juízos que, até aqui, caminhavam juntos. De um lado, a regularidade jurídica da atividade no Brasil e, de outro, a aceitabilidade econômica do produto na Europa.
A formulação exige cuidado, porque o fenômeno é sutil. Não há revogação de norma brasileira, nem transferência de competência. A soberania formal permanece intacta e o Brasil continua definindo, com exclusividade, o que é lícito em seu território. O que se estreita é a margem concreta de exercer essa competência, porque o custo econômico de uma opção do legislador nacional passa a ser determinado fora do país. Trata-se, portanto, de um problema de autodeterminação normativa.
O terceiro efeito é o mais urgente, porque decorre do próprio ritmo do mercado. Enquanto a resposta institucional brasileira ainda é discutida, contratos de fornecimento já estão sendo assinados com cláusulas de rastreabilidade, cooperativas e tradings já homologam fornecedores segundo critérios europeus, e instituições financeiras já incorporam esses dados à análise de crédito. Cada uma dessas decisões é privada, legítima e economicamente racional. Somadas, produzem efeito público de estabilização do padrão estrangeiro antes de qualquer deliberação institucional brasileira a respeito.
Há aqui um descompasso de tempos que merece registro. A empresa decide em semanas. O Estado, em anos. Quando a resposta legislativa ou administrativa finalmente chegar, encontrará um ambiente econômico já estruturado pelo critério alheio, com um leque de alternativas consideravelmente mais estreito do que o de hoje. É o que se pode denominar absorção reflexa. O padrão externo se incorpora por inércia, sem que jamais tenha havido decisão brasileira a respeito. A questão não é aderir ou resistir, mas não permitir que a escolha seja feita por omissão.
O que cabe às instituições
Desses 3 efeitos decorre uma pauta pública razoavelmente clara, ainda que exigente. Cabe, primeiro, qualificar a infraestrutura de dados ambientais e fundiários como condição de exercício de direitos econômicos por particulares. Cabe, segundo, definir posição brasileira nos foros internacionais competentes, inclusive quanto à compatibilidade da medida com o regime multilateral de comércio. Cabe, terceiro, ao Poder Legislativo avaliar se e como traduzir internamente critérios de rastreabilidade. Trata-se de decisão que é ou deveria ser política e não absorvida silenciosamente por via contratual. Cabe, por fim, aos órgãos de controle acompanhar a capacidade estatal de produzir e manter os dados de que a economia brasileira passou a depender.
Uma pergunta que não é de comércio exterior
Mas voltemos ao produtor do início. Ele não descumpriu lei alguma. Foi alcançado por uma norma que não lhe é juridicamente aplicável, por meio de contratos assinados por terceiros, com base em dados produzidos por órgãos públicos brasileiros.
Quando a viabilidade econômica de uma atividade lícita passa a depender de critério fixado fora do ordenamento nacional, a pergunta deixa de ser sobre comércio exterior e passa a ser sobre o que resta da margem de decisão das instituições brasileiras e sobre o que elas pretendem fazer com ela.