Há problemas públicos que surpreendem. Outros se repetem durante tanto tempo que deixam de ser imprevistos.
As Defensorias Públicas convivem, em diferentes graus e realidades estaduais, com desafios conhecidos: déficit de membros e servidores, expansão territorial ainda incompleta, crescimento das demandas, transformação digital e ampliação das atribuições institucionais. O exercício financeiro termina, outro orçamento é aprovado e parcela dessas dificuldades permanece.
Isso não significa que os orçamentos sejam reduzidos, que não tenham crescido ou que exista um percentual constitucionalmente devido às Defensorias. A questão é outra.
Quando sucessivos ciclos de planejamento revelam uma distância persistente entre a capacidade institucional existente e os objetivos constitucionalmente estabelecidos, as informações acumuladas deveriam influenciar as decisões seguintes.
Não se sustenta que a Defensoria Pública possua direito a crescimento orçamentário permanente ou a determinado percentual das receitas públicas. Recursos são escassos, escolhas fiscais são inevitáveis e responsabilidade fiscal é condição de sustentabilidade do Estado.
A pergunta que interessa é diferente: o que o planejamento público faz com aquilo que já aprendeu?
É nesse ponto que orçamento, planejamento, governança e juridicidade se encontram.
A distância entre a constituição e a realidade
A EC 80/14 acrescentou o art. 98 ao ADCT e estabeleceu que o número de defensores públicos na unidade jurisdicional deve ser proporcional à efetiva demanda pelo serviço e à respectiva população.
Determinou também que, no prazo de oito anos, União, Estados e Distrito Federal deveriam contar com defensores públicos em todas as unidades jurisdicionais. O prazo terminou em 2022.
Segundo a Pesquisa Nacional da Defensoria Pública, a cobertura das Defensorias Públicas estaduais e do Distrito Federal passou de 47% das comarcas, em 2021, para 59,8%, em 2025. Apesar do avanço, 1.029 comarcas, 40,2% do total, permaneciam sem atendimento pela instituição.
Os números revelam progresso, mas também demonstram que o objetivo constitucional ainda não foi integralmente alcançado.
Isso não comprova, isoladamente, insuficiência orçamentária. Cobertura territorial depende de múltiplas variáveis: pessoal, organização administrativa, tecnologia, produtividade, estrutura, prioridades institucionais e capacidade financeira.
O dado demonstra, contudo, uma distância mensurável entre a realidade existente e um objetivo constitucional.
É essa distância, e a maneira como ela ingressa nos sucessivos ciclos de planejamento, que interessa à presente análise.
Autonomia não é concessão
A Constituição assegura às Defensorias Públicas autonomia funcional e administrativa e iniciativa para elaboração de sua proposta orçamentária, dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
O STF conferiu densidade concreta a essa garantia. Na ADPF 307, assentou que o chefe do Poder Executivo não pode reduzir unilateralmente proposta orçamentária da Defensoria elaborada em conformidade com a LDO. Na ADIn 5.287/PB, reafirmou a inconstitucionalidade da redução unilateral de proposta regularmente elaborada e compatível com as diretrizes orçamentárias.
Os precedentes não asseguram orçamento ilimitado. Demonstram que a autonomia orçamentária integra o desenho constitucional da Defensoria Pública.
Mas autonomia formal não resolve todo o problema. Uma instituição pode participar regularmente do processo orçamentário e, ainda assim, atravessar sucessivos exercícios sem alcançar determinados objetivos institucionais.
É aí que aparece uma questão menos visível: a capacidade do orçamento de aprender com seus próprios resultados.
A amnésia orçamentária
Pode-se denominar amnésia orçamentária institucional a situação em que cada exercício financeiro é tratado como episódio praticamente autônomo, sem que as consequências acumuladas dos exercícios anteriores sejam suficientemente incorporadas às decisões seguintes.
Todo orçamento é elaborado sob incerteza. Receitas podem frustrar-se, crises podem surgir e prioridades podem mudar. Mas, ao final de cada exercício, o Estado sabe mais do que sabia no início.
Conhece a execução realizada, a evolução das despesas, a demanda pelos serviços, os déficits identificados, os projetos adiados, a cobertura territorial alcançada e os resultados produzidos.
O exercício seguinte, portanto, não começa do zero. Existe conhecimento acumulado.
Quando esse conhecimento modifica decisões posteriores, há aprendizagem institucional. Quando é reiteradamente desconsiderado, problemas conhecidos podem transformar-se em problemas permanentes.
Daí uma proposição central: quanto maior o conhecimento acumulado sobre as consequências de determinada escolha, maior deve ser o ônus argumentativo para simplesmente repeti-la.
O incrementalismo ajuda a compreender o fenômeno. É natural que o orçamento anterior funcione como referência para o seguinte. O problema surge quando a reprodução da base histórica não dialoga suficientemente com as necessidades reveladas pela execução e pelos resultados.
Nesse caso, sucessivos ajustes marginais podem preservar, em vez de superar, desequilíbrios estruturais.
Corrigir financeiramente o passado não significa necessariamente corrigir institucionalmente o futuro.
Quando a eficiência esconde a escassez
Há ainda um paradoxo institucional.
Diante de recursos limitados, uma boa administração procura produzir o máximo com aquilo que possui: reorganiza estruturas, redistribui pessoas, prioriza despesas, posterga projetos, incorpora tecnologia e busca ganhos de eficiência.
Mas o sucesso dessa adaptação pode produzir um efeito inesperado: quanto melhor uma organização administra suas restrições, menos visíveis podem se tornar os efeitos dessas próprias restrições.
Uma instituição eficiente consegue continuar funcionando mesmo diante de limitações. O risco aparece quando essa capacidade de adaptação passa a ser interpretada como demonstração de que a estrutura existente é necessariamente suficiente.
A autonomia constitucional tampouco elimina a dimensão política do orçamento. A administração superior precisa dialogar com Executivo e Legislativo e, simultaneamente, responder às necessidades de expansão, estrutura, tecnologia, pessoal e desenvolvimento institucional.
Por isso, necessidades estruturais não deveriam depender, a cada exercício, exclusivamente da capacidade de negociação da administração de ocasião.
Precisam ser convertidas em planejamento institucional permanente.
O orçamento começa antes da LOA
O art. 165 da Constituição organiza planejamento e orçamento por meio de três instrumentos articulados: Plano Plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual.
O PPA incorpora objetivos e metas de médio prazo. A LDO estabelece prioridades e orienta a elaboração do orçamento. A LOA confere expressão financeira às escolhas realizadas para determinado exercício.
A execução, entretanto, também integra esse processo, pois revela quais objetivos foram alcançados, quais dificuldades permaneceram e quais capacidades precisam ser desenvolvidas.
Forma-se, assim, um ciclo:
Experiência - diagnóstico - PPA - LDO - LOA - execução - avaliação - aprendizagem.
Quando esse circuito funciona, o orçamento aprende. Quando toda a discussão recomeça anualmente como se o exercício anterior não tivesse produzido conhecimento, o orçamento apenas se repete.
Cobertura territorial, dimensionamento de pessoal, transformação tecnológica e expansão dos serviços são questões estruturais. Planejar significa definir onde a instituição pretende chegar, que estrutura será necessária, quais indicadores pretende atingir e qual capacidade financeira será necessária ao longo do tempo.
Sem essa trajetória, transfere-se para a negociação anual uma responsabilidade que pertence ao ciclo inteiro de planejamento.
O dever de aprender
A discussão possui também dimensão jurídica.
Os arts. 20 a 22 da lei de introdução às normas do Direito brasileiro, especialmente após a lei 13.655/18, reforçaram uma racionalidade decisória preocupada com consequências práticas, circunstâncias concretas, dificuldades reais e condições de implementação.
A LINDB não criou direito subjetivo ao aumento do orçamento da Defensoria, tampouco retirou dos Poderes competentes a responsabilidade pelas escolhas fiscais.
Mas reforçou uma premissa importante para o Direito Administrativo contemporâneo: a realidade importa juridicamente.
Déficits reiteradamente documentados, objetivos constitucionais ainda não alcançados e consequências conhecidas não deveriam desaparecer do processo decisório simplesmente porque começou um novo exercício financeiro.
O Estado decide sob incerteza e pode errar. Mas o direito de errar deve conviver com um dever institucional de aprender.
O primeiro erro pode decorrer da ausência de informação. Sua repetição ocorre em ambiente diferente: agora existe experiência.
Isso não torna automaticamente ilegal a decisão subsequente, mas modifica seu ônus argumentativo.
É nesse ponto que juridicidade e governança se encontram: não para criar judicialmente um percentual orçamentário ou substituir escolhas legitimamente atribuídas aos Poderes políticos, mas para exigir decisões racionalmente conectadas às evidências, às consequências e às finalidades constitucionais.
Autonomia exige evidências
Essa construção não transfere toda a responsabilidade ao Executivo ou ao Legislativo. A autonomia constitucional da Defensoria também produz deveres.
Se a instituição sustenta que determinada capacidade é insuficiente para cumprir seus objetivos, deve demonstrá-lo por meio de indicadores de demanda, cobertura territorial, produtividade, dimensionamento de pessoal, custos, metas, projeções e resultados.
Quanto maior a autonomia, maior deve ser a accountability.
Isso exige distinguir interesse corporativo de necessidade institucional.
A pergunta relevante não deveria ser simplesmente “quanto a Defensoria pretende receber?”, mas outra: “qual capacidade estatal é necessária para oferecer determinado nível de acesso à justiça à população e quanto custa produzi-la?”
Esse deslocamento altera a qualidade do debate. O orçamento deixa de aparecer como simples reivindicação financeira de uma instituição e passa a ser analisado como instrumento de concretização de uma política constitucional de acesso à justiça.
Eventual crescimento orçamentário não constitui, isoladamente, evidência de suficiência, assim como sua estabilidade não demonstra insuficiência. O parâmetro relevante é a relação entre recursos, capacidade, resultados e objetivos.
O estado não pode esquecer o que já sabe
Responsabilidade fiscal e fortalecimento institucional não são valores incompatíveis.
O Estado pode não possuir recursos para fazer tudo. Pode estabelecer prioridades, impor limites e decidir que determinadas expansões ocorrerão gradualmente. Escassez, por si só, não significa ilegalidade.
Mas existe diferença entre reconhecer limites e decidir dentro deles e repetir indefinidamente uma escolha, sem incorporar aquilo que a experiência já revelou.
Os resultados de cada exercício precisam retornar ao planejamento. A Defensoria também precisa fazer sua parte: medir, planejar, justificar, demonstrar resultados e tornar transparentes suas necessidades.
Quando problemas estruturais atravessam sucessivos ciclos apesar das evidências acumuladas, a questão deixa de ser exclusivamente financeira. Passa a ser também um problema de aprendizagem institucional.
E, no caso da Defensoria Pública, a consequência ultrapassa os limites da própria organização. Quando falta capacidade à instituição constitucionalmente incumbida de prestar assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados, o próprio acesso à justiça pode encontrar um limite material.
Por isso, talvez a pergunta decisiva não seja quanto o Estado destinou à Defensoria no último orçamento.
A pergunta é outra: o que o Estado aprendeu com os orçamentos anteriores?
Se a resposta for “nada”, o problema já não é apenas financeiro.
É institucional. E também jurídico.