1. Introdução
Imagine um candidato que contrata uma gráfica para produzir material de campanha. O serviço é prestado, a nota fiscal é emitida e a despesa é regularmente declarada à Justiça Eleitoral. Ao final do pleito, porém, a campanha não possui recursos para pagar o fornecedor e o partido se recusa a assumir a dívida. O candidato fica diante de uma escolha difícil, deixar de cumprir uma obrigação válida ou utilizar seu patrimônio pessoal e correr o risco de sofrer consequências no julgamento das contas.
O sistema de prestação de contas eleitorais tem como finalidade primordial conferir transparência ao fluxo financeiro das campanhas, permitindo o controle social e jurisdicional sobre a legitimidade do poder econômico na disputa pelo voto. Como bem leciona José Jairo Gomes (2024), a fiscalização contábil atua como instrumento indispensável de efetivação do princípio republicano, resguardando a igualdade de oportunidades entre as candidaturas.
A lei 9.504/1997 e a regulamentação do TSE estabelecem regras específicas para as despesas que permanecem sem pagamento ao final da campanha. A solução prevista é a assunção da dívida pelo partido, que transfere o passivo para sua contabilidade ordinária. O problema surge quando a agremiação se recusa a formalizar essa assunção, situação para a qual a legislação não apresenta uma alternativa capaz de conciliar, com clareza, as obrigações civis do candidato e as exigências da prestação de contas.
Nessa conjuntura, instaura-se um impasse jurídico para o prestador de contas. Na esfera civil, a negativa partidária não extingue o contrato nem afasta, por si só, a responsabilidade daquele que figure como devedor perante o fornecedor. Na esfera eleitoral, por outro lado, o pagamento direto pelo candidato com recursos pessoais pode gerar questionamentos relacionados ao limite de autofinanciamento, à ausência de trânsito dos valores pela conta de campanha e ao descumprimento do procedimento previsto para a assunção partidária da dívida.
A jurisprudência do TSE havia encaminhado uma solução parcial ao afastar a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional do valor correspondente à dívida de campanha não regularmente assumida, por considerar inexistente respaldo normativo para sua equiparação automática a recursos de origem não identificada. O cenário normativo, entretanto, ganhou novos contornos para as Eleições de 2026 com a edição da resolução TSE 23.752/26, que acrescentou ao art. 34 da resolução TSE 23.607/19 regra expressa sobre os recursos empregados no pagamento de dívidas não assumidas pelo partido.
A alteração exige uma nova análise do problema. Qual deve ser a consequência jurídica para o candidato que declarou regularmente a despesa, tentou obter a assunção partidária e, diante da recusa do partido, utilizou recursos próprios, lícitos e rastreáveis para pagar o credor? A resposta precisa considerar tanto os limites do financiamento eleitoral quanto a permanência da obrigação no campo civil.
2. O regime das dívidas de campanha e a recusa na assunção partidária
A disciplina positiva dos débitos de campanha assenta-se no art. 29, parágrafo terceiro, da lei 9.504/1997 e no art. 33 da resolução TSE 23.607/19. Conforme as regras vigentes, candidatos e partidos podem contrair obrigações e arrecadar valores até o dia da eleição, admitindo-se a captação posterior exclusivamente para a quitação de gastos pretéritos, os quais devem estar liquidados até o prazo de entrega da prestação de contas final.
Existindo despesas remanescentes, o ordenamento faculta a sua assunção pelo partido político. Essa transferência, contudo, exige o cumprimento de requisitos formais cumulativos: decisão do órgão de direção nacional partidária, acordo formal com anuência expressa da pessoa credora, cronograma de pagamento limitado ao pleito subsequente para o mesmo cargo e indicação detalhada da fonte de custeio. Formalizada a assunção, o órgão partidário da circunscrição passa a responder solidariamente pelo débito, hipótese na qual a existência da dívida não pode ensejar a rejeição das contas do candidato (art. 29, parágrafo quarto, da lei 9.504/1997; art. 33, parágrafo quarto, da resolução TSE 23.607/19 ).
Como esclarece Rodrigo López Zilio (2024), a finalidade do mecanismo é conferir um termo final à prestação de contas do candidato, canalizando o passivo remanescente para a escrituração permanente da agremiação, sob o crivo das contas anuais. Trata-se de salvaguarda concebida para evitar que aportes financeiros sem controle circulem no período pós-eleitoral a pretexto de liquidar compromissos antigos.
Ocorre que a assunção partidária da dívida constitui ato discricionário, fruto da autonomia partidária assegurada pelo art. 17 da Constituição Federal. O partido não é obrigado a absorver déficits decorrentes de campanhas individuais, especialmente quando seu orçamento e suas cotas do Fundo Partidário já se encontram comprometidos.
É nesse ponto que surge o vazio procedimental. Se o partido rejeita a transferência, o mecanismo eleitoral de assunção fica inviabilizado. A recusa, contudo, não extingue a relação contratual nem transforma a dívida em obrigação meramente moral. O passivo continua existindo, embora a legislação eleitoral não ofereça ao candidato uma alternativa clara para conciliá-lo com a regularidade das contas.
3. A colisão entre o rigor eleitoral e a responsabilidade civil do candidato
A ausência de assunção partidária desloca o problema para o campo da responsabilidade civil. Na esfera do Direito Civil, prevalecem as diretrizes fundamentais da força obrigatória dos contratos, da boa-fé objetiva e da responsabilidade patrimonial do devedor, positivada no art. 391 do CC, segundo o qual respondem todos os bens do devedor pelo cumprimento de suas obrigações.
Comprovadas a contratação, a execução do objeto, a entrega do bem ou a prestação do serviço e o vencimento da obrigação, o fornecedor poderá exigir judicialmente o pagamento daquele que figure como devedor no negócio jurídico. A recusa do partido em assumir a dívida não produz, por si só, a extinção da obrigação civil subjacente. O patrimônio do responsável contratual poderá, conforme as circunstâncias do caso e mediante o devido processo legal, responder pelo inadimplemento, nos termos do art. 391 do CC.
Surge, assim, um paradoxo sistêmico. Se o candidato paga pessoalmente a dívida para honrar o compromisso contratual, poderá enfrentar questionamentos sobre o limite de autofinanciamento, a ausência de trânsito dos recursos pela conta eleitoral e a inobservância do procedimento de assunção partidária. Se deixa de pagar, permanece sujeito à cobrança judicial e aos demais efeitos civis do inadimplemento. A disciplina eleitoral termina por colocá-lo entre o dever civil de pagar e as limitações próprias do financiamento de campanha.
O ordenamento jurídico deve ser interpretado de maneira coerente, considerando simultaneamente as obrigações civis assumidas pelo candidato e as exigências de transparência e controle do financiamento eleitoral. A declaração regular da despesa, a identificação da origem dos recursos e a comprovação do pagamento não eliminam automaticamente eventual infração ao limite de autofinanciamento, mas constituem elementos relevantes para afastar presunções de ocultação, fraude ou utilização de recursos de origem não identificada. A irregularidade contábil, portanto, deve ser examinada de acordo com as circunstâncias concretas e com a efetiva repercussão da operação sobre a confiabilidade das contas.
4. A resposta jurisprudencial e a inovação regulamentar de 2026
Diante do silêncio da lei das eleições, a jurisprudência eleitoral construiu importante distinção entre o julgamento das contas e a imputação de sanções patrimoniais severas. O marco orientador dessa linha decisória consolidou-se no TSE no julgamento do REsp eleitoral 0601205-46/MS, de relatoria designada do ministro Luís Roberto Barroso.
Naquela oportunidade, o TSE concluiu que a irregularidade relacionada à dívida de campanha não autorizava, por si só, sua equiparação a recursos de origem não identificada. Embora a falha pudesse repercutir no julgamento das contas, a Corte afastou a determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional por entender que inexistia respaldo normativo para atribuir à dívida a natureza de receita de origem desconhecida. O precedente não examinou especificamente o pagamento posterior realizado pelo candidato com recursos próprios acima dos limites legais, mas estabeleceu importante parâmetro quanto à necessidade de fundamento normativo específico para a imposição de consequências patrimoniais.
Em julgados anteriores à alteração regulamentar de 2026, o TSE afastou a determinação de recolhimento ao erário quando fundada exclusivamente na irregularidade do procedimento de assunção da dívida. Essa orientação, entretanto, não resolveu a questão específica do pagamento realizado diretamente pelo candidato com recursos próprios acima dos limites legais, hipótese que passou a ser expressamente contemplada pelo parágrafo único do art. 34 da resolução TSE 23.607/19:
EMENTA: ELEIÇÕES 2018. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CARGO DE DEPUTADO FEDERAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CAMPANHA. DESAPROVAÇÃO NA INSTÂNCIA DE ORIGEM. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE PRESENTES. AGRAVO PROVIDO. DÍVIDA DE CAMPANHA. ASSUNÇÃO PELO PARTIDO. IRREGULARIDADE NO PROCEDIMENTO. EQUIPARAÇÃO A RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE RESPALDO NORMATIVO. PRECEDENTE. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Hipótese em que o TRE/SP, por unanimidade, desaprovou as contas de campanha de candidata ao cargo de deputado federal nas eleições de 2018, devido à existência de dívida de campanha assumida pelo partido, mas cujo procedimento estava em desacordo com o previsto no art. 35, § 3º, da Res.–TSE 23.553/17. 2. Agravo conhecido e provido, porquanto preenchidos os requisitos de admissibilidade do recurso especial. 3. Não há "[...] respaldo normativo para determinar o recolhimento de dívida de campanha ao Tesouro Nacional como se de recursos de origem não identificada se tratasse" (REspEl 0601205–46/MS, rel. designado min. Luís Roberto Barroso, julgado em 8/2/2022, DJe de 30/3/2022). 4. Recurso especial parcialmente provido tão somente para afastar a determinação de devolução de R$ 4.048,00 ao Tesouro Nacional, mantida a desaprovação das contas.
Agravo em REsp eleitoral 060851176, Acórdão, Relator(a) min. Mauro Campbell Marques, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, 9/9/2022.
Ocorre que o cenário normativo foi expressamente alterado para as Eleições de 2026. Ao promover a revisão periódica das instruções regulamentares, a resolução TSE 23.752/26 deu nova redação ao art. 34 da resolução TSE 23.607/19, introduzindo um parágrafo único com a seguinte dicção:
Art. 34. A existência de débitos de campanha não assumidos pelo partido, na forma prevista no § 3º do art. 33 desta resolução, será aferida na oportunidade do julgamento da prestação de contas da candidata ou do candidato e poderá ser considerada motivo para sua desaprovação.
Parágrafo único. Estarão sujeitos à devolução ao Erário os recursos empregados para o adimplemento de débitos de campanha não assumidos pelo partido, cuja origem não seja identificada, sejam provenientes de fontes vedadas ou consubstanciem recursos próprios acima dos limites legais.
A nova redação regulamentar modifica parcialmente o contexto em que se formou a jurisprudência do TSE. De um lado, mantém o recolhimento quando o pagamento envolver recursos provenientes de fontes vedadas ou de origem não identificada. De outro, estabelece consequência semelhante para o emprego de recursos próprios acima dos limites legais, ainda que sua origem seja conhecida e lícita. A alteração exige, portanto, uma análise específica sobre a natureza desse pagamento, o alcance do limite de autofinanciamento e os limites do poder regulamentar atribuído ao TSE.
Essa inovação normativa altera o foco da discussão e impõe um reexame vertical da matéria, sobretudo no que tange aos limites da atividade regulamentar da Justiça Eleitoral e ao conceito de autofinanciamento.
5. Recursos própros, poder regulamentar e os critérios de rastreabilidade
A nova disciplina inaugurada pelo parágrafo único do art. 34 da resolução TSE 23.607/19 remete ao teto legal de autofinanciamento, estipulado pelo art. 23, parágrafo 2º-A, da lei 9.504/1997 (incluído pela lei 13.878/19), que autoriza o candidato a utilizar recursos próprios até o patamar de dez por cento dos limites previstos para os gastos do cargo em disputa.
O limite de autofinanciamento protege a igualdade da disputa. Seu objetivo é impedir que candidatos com maior patrimônio pessoal obtenham vantagem eleitoral por meio de investimentos desproporcionais. Trata-se de finalidade legítima e necessária para preservar a paridade de armas entre as candidaturas.
A quitação superveniente de obrigação civil, realizada depois do encerramento da campanha, não se confunde necessariamente com o aporte de recursos destinado a promover a candidatura. Quando a despesa foi tempestivamente declarada e o pagamento ocorre apenas para extinguir uma obrigação preexistente, pode-se sustentar que o desembolso não possui aptidão para captar votos ou modificar retrospectivamente o equilíbrio da disputa.
Não se ignora, contudo, que o pagamento posterior possa ser utilizado para contornar o limite de autofinanciamento. O candidato poderia contratar bens ou serviços durante a campanha, postergar o desembolso e efetuar pessoalmente a quitação após a eleição. Essa possibilidade justifica a fiscalização rigorosa da operação, mas não autoriza que todo pagamento posterior, identificado e rastreável seja automaticamente tratado como fraude ou aporte ilícito, sem exame das circunstâncias concretas.
Sob o prisma do princípio da legalidade e da reserva legal, cumpre indagar se a competência regulamentar conferida ao TSE pelo art. 23, inciso IX, do Código Eleitoral e pelo art. 105 da lei 9.504/1997 autoriza a criação de obrigação de recolhimento ao erário incidente sobre recursos privados, lícitos e identificados, empregados no pagamento de dívida de campanha não assumida pelo partido.
A lei 9.504/1997 estabelece limites para as doações eleitorais e para o emprego de recursos próprios, prevendo, em seu art. 23, § 3º, sanção pecuniária para as doações efetuadas acima dos limites legais. A controvérsia consiste em saber se o poder regulamentar do TSE permite acrescentar, para a hipótese específica de pagamento de dívida não assumida, a devolução ao erário do patrimônio privado empregado, especialmente quando não há fonte vedada, origem desconhecida ou desvio de recursos públicos.
Embora a nova regra procure coibir fraudes e impedir que o pagamento posterior seja utilizado para mascarar aportes realizados acima dos limites legais, sua aplicação deve considerar a substância da operação e seus efeitos sobre a transparência das contas. A rastreabilidade dos recursos não elimina eventual extrapolação do limite de autofinanciamento, mas permite distinguir o descumprimento objetivo desse limite das situações envolvendo fontes vedadas, recursos de origem não identificada, despesas fictícias ou ocultação financeira. Essa distinção é relevante para o julgamento das contas e para a definição proporcional das consequências jurídicas.
Na doutrina especializada em prestação de contas eleitorais, Michel Bertoni Soares (2026) destaca a relevância do correto acompanhamento da arrecadação e da realização dos gastos de campanha, em um sistema no qual a regularidade financeira não se limita ao simples registro contábil, mas depende da possibilidade de identificação, comprovação e fiscalização das operações pela Justiça Eleitoral. A preocupação com a rastreabilidade dos recursos, portanto, deve orientar a análise das contas, permitindo distinguir irregularidades que efetivamente comprometem a transparência financeira da campanha de situações em que a origem e a destinação dos valores permanecem plenamente demonstráveis.
Para compatibilizar a nova redação do artigo 34 com a proteção das relações obrigacionais, a transparência das contas e a proporcionalidade das consequências jurídicas, propõe-se que a análise do pagamento realizado diretamente pelo candidato considere os seguintes critérios objetivos:
Em primeiro lugar, a verificação da idoneidade e da anterioridade do débito, comprovado por documento fiscal emitido tempestivamente e declarado na prestação de contas final, afastando qualquer hipótese de passivo oculto.
Em segundo lugar, a comprovação formal da recusa ou impossibilidade de assunção da dívida pelo órgão partidário competente, demonstrando que o candidato buscou cumprir o rito preferencial do art. 33 da resolução TSE 23.607/19.
Em terceiro lugar, a cabal identificação da origem lícita e a compatibilidade patrimonial dos recursos do devedor, comprovadas por extratos bancários pessoais e declarações fiscais que evidenciem lastro financeiro prévio ao desembolso.
Em quarto lugar, a utilização de meio bancário que permita identificar o pagador, o beneficiário, a data e o valor da operação, como transferência eletrônica ou Pix individualizado, evitando-se o pagamento em espécie ou por intermédio de terceiros.
Presentes essas salvaguardas, a rastreabilidade da operação poderá afastar sua equiparação a recursos de origem não identificada e demonstrar que não houve utilização de fonte vedada ou ocultação de despesa. Isso não afasta automaticamente eventual extrapolação do limite legal de recursos próprios, mas constitui elemento relevante para avaliar a gravidade da irregularidade, sua repercussão sobre a confiabilidade das contas e a proporcionalidade das consequências impostas ao candidato.
6. Conclusão
A alteração promovida pela resolução TSE 23.752/26 não eliminou o paradoxo das dívidas de campanha. Ao prever o recolhimento dos recursos próprios empregados acima dos limites legais, deslocou a controvérsia para a distinção entre financiamento eleitoral e cumprimento posterior de uma obrigação civil, além de reabrir o debate sobre os limites do poder regulamentar do TSE.
O Direito Eleitoral não pode ser aplicado de maneira dissociada das normas de Direito Civil. A recusa do partido em formalizar a assunção da dívida não extingue a obrigação existente perante o fornecedor nem impede que o responsável contratual seja demandado judicialmente. Ao mesmo tempo, o cumprimento da obrigação civil não dispensa a observância dos limites e dos mecanismos de controle do financiamento eleitoral. O desafio consiste em compatibilizar essas duas esferas sem presumir fraude a partir do simples pagamento de uma dívida declarada.
Na prática, o candidato que não obtiver a assunção partidária deve preservar o contrato, a nota fiscal, a prova da entrega do bem ou da realização do serviço, o registro tempestivo da despesa, a manifestação do partido, a comprovação da origem dos recursos e o comprovante bancário do pagamento. Esses documentos não tornam irrelevante eventual excesso de autofinanciamento, mas permitem que a situação seja julgada pelo que efetivamente representa.
Fiscalizar o financiamento das campanhas é indispensável para proteger a igualdade eleitoral. Essa fiscalização, contudo, não deve transformar o pagamento transparente de uma obrigação civil em presunção absoluta de fraude. Demonstradas a licitude dos recursos, a idoneidade da despesa e a regularidade do fluxo financeiro, a Justiça Eleitoral deve distinguir o aporte destinado a contornar os limites legais da conduta daquele que apenas honra uma dívida verdadeira. Entre permitir o financiamento oculto e exigir que o candidato permaneça inadimplente, o Direito Eleitoral precisa construir uma solução coerente com a transparência das contas, a legalidade das consequências patrimoniais e a boa-fé.
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Referências
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BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 22 ago. 2026.
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BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Agravo em Recurso Especial Eleitoral nº 0608511-76, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 02/09/2022, DJe 09/09/2022.
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BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resolução nº 23.607, de 17 de dezembro de 2019 (com as alterações das Resoluções nº 23.665/2021, 23.731/2024 e 23.752/2026). Brasília, DF: TSE. Disponível em: https://www.tse.jus.br. Acesso em: 22 ago. 2026.
GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2024.
ZILIO, Rodrigo López. Direito Eleitoral. 9. ed. Salvador: Juspodivm, 2024.