1. Introdução
Em 26 de junho de 2026, o CNJ editou a recomendação 171, subscrita pelo ministro Edson Fachin, fruto do processo SEI/CNJ 16676/25 e do ato normativo 0007943-24.2025.2.00.0000, julgado na 9ª sessão virtual de 2026. O ato recomenda às juízas, aos juízes e aos tribunais com competência para processar e julgar execuções fiscais que priorizem, com base no art. 880 do CPC, a alienação por iniciativa particular em substituição ao leilão judicial, como medida de efetividade processual, respeitados os requisitos legais e garantidas a publicidade e a transparência do procedimento.
A orientação insere-se em um movimento mais amplo do CNJ voltado à efetividade da execução, do qual também é expressão o provimento 255/26 da Corregedoria Nacional de Justiça, e parte de uma premissa de senso comum: a de que o leilão judicial seria lento, custoso e pouco eficiente, ao passo que a venda direta, intermediada por corretor ou realizada pelo próprio exequente, seria célere e econômica. A premissa, contudo, merece ser testada, e a Recomendação, por sua concisão, deixa sem resposta praticamente todas as questões operacionais que a prática forense imediatamente formula: quem escolhe o corretor ou o leiloeiro; quem paga a comissão e em que percentual; qual o modelo da venda; se prevalece o valor da avaliação ou se é possível vender abaixo dele; qual a natureza da aquisição; e como se resolve o concurso de créditos tributários sobre o preço, notadamente o IPTU municipal quando a exequente é a União.
O presente estudo enfrenta cada uma dessas questões à luz do CPC, da lei 6.830/1980, do Código Tributário Nacional e da jurisprudência efetivamente consolidada do STJ, para, ao final, formular juízo crítico sobre a aplicabilidade da Recomendação.
2. A recomendação 171/26: Conteúdo e natureza jurídica
O dispositivo central do ato é singelo. O art. 1º recomenda que se priorize, com base no art. 880 do CPC, a alienação por iniciativa particular em substituição ao leilão judicial, como medida de efetividade processual, respeitados os requisitos legais e garantidas a publicidade e a transparência do ato. O art. 2º cuida apenas da vigência.
Duas observações preliminares se impõem. A primeira é de natureza formal: recomendação não é ato normativo primário nem vincula a atividade jurisdicional. Trata-se de orientação de política judiciária, que não cria procedimento, não altera a legislação processual e não pode ser invocada como fundamento autônomo de decisão que contrarie o regime legal da expropriação. A segunda é de natureza sistemática: no desenho do CPC, a alienação por iniciativa particular não é imposta pelo juiz, mas requerida pelo exequente. O art. 880, caput, é expresso ao dispor que, não efetivada a adjudicação, o exequente poderá requerer a alienação por sua própria iniciativa ou por intermédio de corretor ou leiloeiro público credenciado perante o órgão judiciário. O art. 881, por sua vez, estabelece que a alienação far-se-á em leilão judicial se não efetivada a adjudicação ou a alienação por iniciativa particular.
Há, portanto, um descompasso de origem: recomenda-se aos magistrados que priorizem uma modalidade expropriatória cuja deflagração a lei reserva ao credor. Na execução fiscal, o credor é a Fazenda Pública, cuja atuação é pautada pela legalidade estrita e pela indisponibilidade do crédito tributário, de modo que a adesão ao modelo depende, na prática, de regulamentação pelo respectivo ente ou por sua procuradoria, a exemplo do que fez a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ao instituir a venda direta de bens penhorados por meio de plataforma eletrônica própria, o sistema Comprei. Sem tal regulamentação, a Recomendação corre o risco de permanecer como enunciado programático dirigido ao destinatário errado.
3. O regime do art. 880 do CPC e sua aplicação subsidiária à execução fiscal
A lei 6.830/1980 disciplina a expropriação na execução fiscal em torno do leilão público (arts. 22 e 23), aplicando-se subsidiariamente o CPC por força de seu art. 1º. A lógica da lei especial é reforçada pela súmula 128 do STJ, segundo a qual, na execução fiscal, haverá segunda hasta pública se na primeira não houver lanço superior à avaliação. O enunciado revela a preocupação histórica do sistema com a defesa do valor da avaliação como referência do primeiro certame, admitindo-se o deságio somente em momento subsequente e sob a garantia da concorrência pública de lances.
A compatibilidade da alienação por iniciativa particular com a execução fiscal, embora não prevista expressamente na lei especial, é reconhecida pela jurisprudência, que a trata como modalidade de expropriação judicial com a mesma natureza e os mesmos efeitos da alienação em hasta pública, operada sob a supervisão do juízo, nos termos e condições por ele fixados. O ponto não é, portanto, de cabimento, mas de disciplina: o art. 880, § 1º, comete ao juiz a fixação do prazo em que a alienação deve ser efetivada, da forma de publicidade, do preço mínimo, com remissão expressa ao art. 891, das condições de pagamento, das garantias e, se for o caso, da comissão de corretagem. O § 2º exige a formalização por termo nos autos, com assinatura do juiz, do exequente, do adquirente e, se estiver presente, do executado, expedindo-se carta de alienação e mandado de imissão na posse, quando se tratar de bem imóvel. Os §§ 3º e 4º cuidam do credenciamento dos corretores e leiloeiros, exigindo exercício profissional por não menos de três anos, e autorizam, nas localidades em que não houver profissional credenciado, a indicação por livre escolha do exequente.
É precisamente nesse conjunto de variáveis, todas remetidas à fixação casuística pelo juiz, que residem as lacunas da recomendação 171/26, que a nada disso se refere.
4. A escolha do corretor ou do leiloeiro: Prerrogativa da Fazenda exequente?
A primeira indagação prática é saber a quem cabe indicar o profissional que intermediará a venda. A resposta legal é dupla. Havendo corretores ou leiloeiros públicos credenciados perante o órgão judiciário (art. 880, §§ 2º e 3º), a designação deve recair sobre profissional credenciado, observados critérios impessoais de distribuição definidos pelo tribunal, a exemplo do que a resolução 236/16 do CNJ estabelece para os leiloeiros nos leilões eletrônicos. Não havendo credenciado na localidade, o art. 880, § 4º, confere ao exequente a livre escolha do profissional.
Transposta a regra para a execução fiscal, a livre escolha significa, literalmente, que a Fazenda Pública exequente indicaria o corretor ou o leiloeiro de sua preferência. Aqui a crítica é inevitável. A Administração Pública está submetida aos princípios da impessoalidade, da moralidade e da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal), e a seleção de particular que exercerá múnus remunerado em processo judicial, com acesso privilegiado a um fluxo massivo de bens penhorados, não pode ser fruto de escolha discricionária e imotivada da própria credora. O risco de captura, de direcionamento e de formação de um mercado cativo de intermediários da Fazenda é evidente, e a recomendação 171/26 silencia por completo sobre o tema.
Acrescente-se que o leiloeiro público oficial, matriculado na Junta Comercial e regido pelo decreto 21.981/1932, é agente dotado de fé pública, sujeito a deveres funcionais, a fiscalização e a responsabilidade própria, com escrituração obrigatória de seus atos. O corretor de imóveis, profissional liberal inscrito no conselho de classe, não ostenta o mesmo estatuto de garantias. Se a prioridade recomendada pelo CNJ vier a ser implementada, impõe-se, no mínimo, que os tribunais disciplinem credenciamento público com critérios objetivos, distribuição equitativa ou indicação motivada, e prestação de contas, sob pena de se substituir um procedimento público e auditável, o leilão, por negociações privadas conduzidas por profissional escolhido pela parte credora.
5. A comissão: Quem paga e em que percentual
O art. 880, § 1º, do CPC limita-se a dizer que o juiz fixará, se for o caso, a comissão de corretagem. A lei não define quem a suporta nem o seu percentual, e a recomendação 171/26 tampouco o faz.
No leilão judicial, a praxe é consolidada: a comissão do leiloeiro, usualmente de cinco por cento sobre o valor da arrematação, tem como parâmetro histórico o decreto 21.981/1932, que regula a profissão, e é suportada pelo arrematante, somando-se ao preço, sem desfalcar o produto destinado ao credor. Na corretagem civil, ao contrário, a remuneração é, em regra, devida por quem contratou o corretor (arts. 722 a 725 do CC), o que, na alienação por iniciativa particular requerida pelo exequente, apontaria para a própria Fazenda ou, por translação ao processo, para o produto da venda, em detrimento do crédito público. Os usos do mercado imobiliário, refletidos nas tabelas referenciais dos conselhos regionais de corretores, situam a corretagem de imóveis urbanos em torno de seis por cento, percentual superior ao praticado nos leilões judiciais.
O STJ, no tema repetitivo 938 (REsp 1.599.511/SP, segunda seção, relator ministro Paulo de Tarso Sanseverino, julgado em 24 de agosto de 2016), assentou a validade da cláusula que transfere ao comprador a obrigação de pagar a comissão de corretagem, desde que previamente informado o preço total da aquisição, com o destaque do valor da comissão. A tese, construída para a promessa de compra e venda de unidades imobiliárias, oferece parâmetro analógico seguro para a expropriação judicial: nada impede que o ato judicial que defere a alienação por iniciativa particular atribua a comissão ao adquirente, desde que essa condição conste, com clareza e antecedência, da publicidade da oferta. O que não se admite é a indefinição, pois, suportada pelo produto, a comissão reduz o valor que deveria amortizar o crédito fiscal e beneficia o intermediário à custa do erário; imposta ao adquirente sem previsão clara, gera litígios e anulações. A omissão da Recomendação neste ponto transfere aos juízos, caso a caso, uma definição que reclamaria uniformização nacional.
6. O preço: Avaliação, preço mínimo e a possibilidade de venda abaixo da avaliação
Indaga-se se a alienação por iniciativa particular exige o pagamento do valor da avaliação, em modelo no qual o primeiro interessado que se disponha a pagá-lo adquire o bem, ou se é possível a venda por valor inferior. A resposta legal é a segunda: o art. 880, § 1º, remete a fixação do preço mínimo ao critério do art. 891, cujo parágrafo único presume vil o preço inferior a cinquenta por cento do valor da avaliação, quando não houver fixação judicial diversa. Vale dizer, o juiz pode estabelecer preço mínimo inferior ao da avaliação, desde que não vil, e a venda por esse mínimo será, em tese, válida.
É exatamente aqui que a substituição do leilão pela venda direta se revela mais delicada. No leilão judicial, o deságio em relação à avaliação é legitimado pela concorrência: o primeiro leilão realiza-se tendo a avaliação por referência, e somente no segundo se admitem lances inferiores, vedado o preço vil (arts. 886, 891 e 895 do CPC), lógica que a súmula 128 do STJ já consagrava para a execução fiscal. A disputa pública de lances é o mecanismo que testa o mercado e maximiza o preço. Na alienação por iniciativa particular, não há certame: capta-se uma proposta e submete-se à homologação. Autorizar, nesse ambiente sem concorrência, a venda por valor inferior ao da avaliação é somar o pior dos dois mundos, o deságio sem a disputa.
Sustenta-se, por isso, que, na execução fiscal, a alienação por iniciativa particular deferida antes do leilão deve ter como preço mínimo o próprio valor da avaliação atualizada, reservando-se qualquer deságio ao leilão público subsequente, no qual a competição de lances legitima o desconto. Essa baliza, simples e objetiva, preservaria o patrimônio do executado (art. 805 do CPC), o interesse do credor público e a coerência com o sistema da lei 6.830/1980. A recomendação 171/26, contudo, nada dispõe a respeito, deixando aberta a porta para vendas diretas com deságio imediato.
7. O modelo operacional e a flexibilidade procedimental admitida pelo STJ
O modelo legal pode ser assim resumido: requerimento do exequente; decisão judicial fixando prazo, publicidade, preço mínimo, condições de pagamento, garantias e comissão; captação de interessados pelo exequente, pelo corretor ou pelo leiloeiro; apresentação da proposta ao juízo; oitiva das partes; formalização por termo nos autos, assinado pelo juiz, pelo exequente, pelo adquirente e, se presente, pelo executado; e expedição da carta de alienação e do mandado de imissão na posse, em se tratando de imóvel. Não se trata, juridicamente, de um sistema de ordem de chegada, mas, na ausência de procedimento concorrencial, a primeira proposta que alcance o preço mínimo tende a ser levada à homologação, o que aproxima o modelo, na prática, da venda ao primeiro proponente.
A jurisprudência recente do STJ acentua a preocupação. No REsp 2.202.208, a terceira turma, em acórdão da relatoria da ministra Nancy Andrighi, julgado em junho de 2026, validou alienação por iniciativa particular realizada após o segundo leilão sem a estrita observância do procedimento do art. 880 do CPC, ao fundamento de que, homologada a venda pelo juiz, eventual invalidade depende da demonstração de prejuízo, registrando ainda que há flexibilidade do juiz para a fixação das condições da alienação, adequadas às circunstâncias do caso e passíveis de revisão. A decisão, razoável no caso concreto, projeta consequência sistêmica preocupante quando se pretende massificar a venda direta na execução fiscal: a tolerância a desvios formais, aliada à ausência de balizas nacionais sobre escolha do intermediário, comissão e preço mínimo, fragiliza justamente a publicidade e a transparência que a recomendação 171/26 afirma resguardar.
8. Natureza da aquisição: Caráter originário e seus efeitos
A alienação por iniciativa particular é modalidade de expropriação judicial (art. 879, I, do CPC) e produz os mesmos efeitos da arrematação em hasta pública. A jurisprudência do STJ trata a aquisição decorrente da alienação judicial como forma de aquisição originária da propriedade, no sentido de que o adquirente recebe o bem desvinculado dos ônus obrigacionais e tributários que gravavam a coisa na titularidade do executado, operando-se, quanto aos tributos cujo fato gerador seja a propriedade, o domínio útil ou a posse do imóvel, a sub-rogação sobre o respectivo preço, nos termos do art. 130, parágrafo único, do Código Tributário Nacional. Registre-se que a classificação como aquisição originária não é imune a divergência doutrinária, mas, para os efeitos práticos que aqui interessam, a orientação do STJ é segura.
O ponto foi definitivamente assentado no tema repetitivo 1.134 (REsp 1.914.902/SP, REsp 1.944.757/SP e REsp 1.961.835/SP, primeira seção, relator ministro Teodoro Silva Santos, julgados em 9 de outubro de 2024, com trânsito em julgado certificado em dezembro de 2024), no qual se fixou a seguinte tese:
“Diante do disposto no art. 130, parágrafo único, do Código Tributário Nacional, é inválida a previsão em edital de leilão atribuindo responsabilidade ao arrematante pelos débitos tributários que já incidiam sobre o imóvel na data de sua alienação.”
A consequência para a venda direta na execução fiscal é dupla. De um lado, o adquirente por iniciativa particular recebe o imóvel livre dos débitos tributários anteriores, que se sub-rogam no preço, o que constitui atrativo real para o mercado. De outro, o produto da venda passa a ser o único lastro de satisfação desses créditos, o que torna ainda mais grave a possibilidade, examinada acima, de alienação por valor inferior ao da avaliação: quanto menor o preço, menor a garantia de todos os credores que sobre ele concorrem, inclusive das Fazendas não exequentes.
9. O concurso de preferências: O IPTU municipal na execução fiscal da União
Suponha-se execução fiscal promovida pela União sobre bem imóvel urbano gravado por débitos de IPTU. Recebe o Município o valor do imposto com preferência sobre o crédito federal exequendo?
A resposta exige a conjugação de três planos normativos. Primeiro, o art. 130, parágrafo único, do Código Tributário Nacional determina que, na alienação judicial, os créditos tributários relativos a impostos sobre a propriedade imobiliária sub-rogam-se sobre o respectivo preço. Trata-se de sub-rogação real, que independe de penhora, de habilitação formal ou de execução própria do Município: o vínculo que gravava o bem transfere-se, por força de lei, ao produto da venda, como reconheceu o STJ no tema 1.134, ao afirmar que o preço apurado serve ao pagamento dos tributos incidentes sobre o imóvel. Segundo, o art. 186 do Código Tributário Nacional assegura a preferência do crédito tributário sobre créditos de outra natureza. Terceiro, e decisivo, o concurso de preferência entre os entes federados, que o parágrafo único do art. 187 do Código Tributário Nacional e o parágrafo único do art. 29 da lei 6.830/1980 estabeleciam em favor da União, foi declarado não recepcionado pela Constituição de 1988 no julgamento da ADPF 357/DF (STF, Plenário, relatora ministra Cármen Lúcia, julgado em 24 de junho de 2021), com o cancelamento da súmula 563 do STF; na sequência, a primeira seção do STJ, em 2022, cancelou a sua súmula 497, que assegurava preferência aos créditos das autarquias federais sobre os créditos das Fazendas estaduais
O quadro resultante é claro em um ponto e lacunoso em outro. É claro que o Município não é preterido pela União: inexiste hierarquia federativa no recebimento, e o crédito de IPTU, sub-rogado no preço por força do art. 130, parágrafo único, será satisfeito com o produto da alienação, devendo o juízo da execução reservar e destinar os valores correspondentes. É lacunoso quanto ao critério de rateio quando o produto for insuficiente para todos os créditos tributários concorrentes: cancelada a hierarquia, discute-se a aplicação da anterioridade da penhora (art. 908, § 2º, do CPC) ou do rateio proporcional, critério que, todavia, não se ajusta bem ao crédito que adere ao preço independentemente de penhora. Há bons fundamentos para sustentar que a sub-rogação real do art. 130, parágrafo único, confere ao IPTU precedência sobre o próprio crédito exequendo quirografário da União e concorrência em igualdade com os demais créditos tributários, mas o tema segue sem uniformização. Também aqui a recomendação 171/26 silencia, embora a destinação do preço seja questão inevitável em toda venda judicial de imóvel com passivo fiscal municipal.
10. Crítica à aplicabilidade da recomendação
O balanço crítico pode ser organizado em sete proposições.
Primeira: a Recomendação dirige-se ao destinatário errado. A alienação por iniciativa particular depende de requerimento do exequente (art. 880, caput, do CPC), de modo que recomendar aos juízes que a priorizem, sem correspondente regulamentação pelas Fazendas e procuradorias, é recomendar o que o magistrado não pode implementar de ofício.
Segunda: a premissa de ineficiência do leilão está defasada. O leilão judicial eletrônico, disciplinado pela resolução 236/16 do CNJ e conduzido por leiloeiros públicos credenciados, com ampla publicidade em plataformas especializadas, comissão suportada pelo arrematante e prazos exíguos, é hoje procedimento célere, barato para o processo e auditável. Substituí-lo pela negociação privada exige demonstração de vantagem que a Recomendação não apresenta.
Terceira: a omissão sobre a escolha do intermediário é a mais grave. Sem credenciamento obrigatório, critérios impessoais de designação e vedação de escolha discricionária pela Fazenda credora, a priorização recomendada expõe o procedimento a risco concreto de direcionamento, em tensão com o art. 37 da Constituição Federal.
Quarta: a indefinição sobre a comissão, quem paga e quanto, gerará disparidade entre juízos e litigiosidade. A solução compatível com o sistema é a fixação judicial prévia, com atribuição ao adquirente mediante informação clara na oferta, na linha do tema 938 do STJ, e com percentuais que não excedam os praticados no leilão judicial.
Quinta: a ausência de baliza de preço permite a venda direta com deságio imediato e sem concorrência, invertendo a lógica do sistema, que reserva o deságio ao certame público (arts. 886, 891 e 895 do CPC e súmula 128 do STJ). A iniciativa particular anterior ao leilão deveria operar, no mínimo, pelo valor da avaliação atualizada.
Sexta: a flexibilidade procedimental chancelada pela jurisprudência (REsp 2.202.208), somada à massificação da venda direta em execuções fiscais, que tramitam aos milhões, compromete o controle e a transparência, valores que a própria Recomendação declara tutelar.
Sétima: as questões federativas de destinação do preço, em especial a satisfação do IPTU municipal sub-rogado quando a exequente é a União, após a ADPF 357/DF e o cancelamento das súmulas 563 do STF e 497 do STJ, reclamam disciplina expressa no ato judicial que defere a alienação, sob pena de multiplicação de incidentes na entrega do dinheiro.
Nada disso conduz à rejeição da alienação por iniciativa particular como instrumento. Bem regulada, com profissional credenciado e designado por critério impessoal, preço mínimo pela avaliação, comissão previamente definida e atribuída ao adquirente, publicidade eletrônica ampla, prazo certo e reversão automática ao leilão em caso de insucesso, a venda direta pode ser aliada útil da efetividade. O que se critica é a priorização genérica, sem essas balizas, de um procedimento cuja disciplina legal é deliberadamente aberta.
11. Conclusão
A recomendação 171/26 do CNJ elegeu um instrumento legítimo, a alienação por iniciativa particular do art. 880 do CPC, mas o fez por ato de conteúdo mínimo, silente quanto à escolha do corretor ou do leiloeiro, à responsabilidade e ao percentual da comissão, ao preço mínimo e ao concurso de credores sobre o produto. Respondendo objetivamente às indagações formuladas: a indicação do profissional somente cabe à Fazenda exequente onde não houver credenciado, e mesmo aí deve ser motivada e impessoal; a comissão não tem responsável nem percentual definidos em lei, cabendo ao juiz fixá-los, sendo recomendável atribuí-la ao adquirente com informação prévia, em percentual não superior ao do leilão; o modelo é o de proposta captada e homologada por termo nos autos, e não o de arrematação competitiva; a venda abaixo da avaliação é legalmente possível, desde que fixado preço mínimo não vil, embora, na execução fiscal, a coerência sistêmica recomende a avaliação como piso da venda direta; a aquisição tem, segundo a jurisprudência do STJ, natureza originária, com sub-rogação dos tributos no preço (tema 1.134); e o Município recebe o IPTU do produto da venda promovida pela União, sem subordinação hierárquica após a ADPF 357/DF, remanescendo indefinido apenas o critério de rateio na insuficiência.
Enquanto tais balizas não forem estabelecidas, pelos tribunais, pelas corregedorias ou pelas próprias procuradorias fazendárias, a priorização recomendada tende a produzir o oposto do que promete: menos publicidade, menos concorrência, menor preço e mais litígios. A efetividade da execução fiscal não se alcança abandonando o leilão público, que a tecnologia tornou célere e transparente, mas aperfeiçoando-o e reservando a venda direta às hipóteses em que, comprovadamente, agregue valor ao credor público, ao executado e à sociedade.
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