Decisão recente da 2ª turma do STJ reacendeu um debate que volta sempre que um agente tecnológico novo desafia um mercado regulado: o modelo vigente foi pensado para lidar com quem hoje o desafia?1 O caso envolve plataformas de fretamento colaborativo, serviço de transporte rodoviário intermediado por aplicativo em que passageiros com destinos semelhantes se reúnem para contratar um veículo fretado. A autoridade reguladora do setor exige que esse fretamento opere em “circuito fechado”: o mesmo grupo deve fazer a ida e a volta, regra que na prática inviabiliza a venda avulsa de assentos em rotas diárias, que é como essas plataformas oferecem o serviço2. Em primeira instância colegiada, a exigência de circuito fechado foi considerada ilegal, com base na legislação atual. O tribunal de origem entendeu que a norma extrapolava o poder regulamentar da agência, por restringir a liberdade de iniciativa sem qualquer justificativa técnica identificável nos autos: as próprias informações prestadas pela autoridade não apontavam razão técnica para a regra, apenas a preocupação em preservar o interesse das concessionárias de linhas regulares3. Levado ao STJ, o entendimento foi revertido: por decisão monocrática, aplicou-se precedente da própria 2ª turma segundo o qual o fretamento em circuito aberto configura, na verdade, prestação irregular de serviço regular de transporte, em concorrência desleal com as empresas autorizadas4.
Essa não foi a primeira discussão do gênero. Quando aplicativos de transporte individual por motorista particular começaram a operar no país, dezenas de municípios tentaram banir ou restringi-los sob o argumento de que prestavam, sem autorização, serviço equivalente ao táxi. O STF invalidou essas restrições, por entender que vedar o exercício de atividade econômica lícita, ainda que por meio de um modelo de negócio novo, exige justificativa técnica robusta e proporcionalidade, não bastando a mera equivalência funcional com o serviço já regulado5. O precedente concreto que deu origem a essa tese envolvia lei do município de São Paulo que proibira a atuação de motoristas cadastrados em aplicativos como a Uber, e o Supremo fixou a tese de que a proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência6. O acesso da população ao transporte individual cresceu de forma expressiva a partir dessa abertura, efeito hoje difícil de contestar. Sem qualquer juízo de valor sobre o caso concreto do fretamento, o episódio mostra que decisões proibitivas contra agentes inovadores carregam um custo de oportunidade raramente medido no processo que as examina.
A própria decisão comentada tenta lidar com esse contraste distinguindo os casos: o precedente pró-liberdade envolveria transporte privado individual, ao passo que o fretamento coletivo interestadual seria serviço público delegado, sujeito a regime constitucional distinto e à lógica de concessão7. Ainda que correta em um primeiro plano, essa distinção deixa de lado a pergunta que de fato importa: a regra do circuito fechado, do jeito que está desenhada, ainda persegue algum objetivo técnico legítimo diante de agentes que operam por plataforma, ou virou instrumento de proteção para quem já opera sob concessão? Isso porque, o próprio modelo de concessão de linhas fixas, herdado de um contexto de informação escassa e coordenação cara, pode estar ficando obsoleto para parte do mercado que hoje regula. Esse modelo se justificava, historicamente, pela necessidade de garantir previsibilidade de oferta, viabilizar o planejamento de investimentos em frota e infraestrutura, e permitir que rotas deficitárias fossem mantidas com subsídio cruzado de rotas mais lucrativas. Nenhuma dessas justificativas deixou de existir. A questão que se coloca é se esse modelo, que só permite competição no momento em que a linha é concedida, ainda é adequado diante das mudanças trazidas pela realidade digital.
A análise regulatória, nesses casos, costuma se resumir a dois caminhos: manter o modelo vigente e aplicá-lo por analogia aos novos ou revisá-lo avaliando quais premissas originais ainda valem e quais a tecnologia já superou. O primeiro caminho garante previsibilidade jurídica imediata, ao custo de adiar um debate que cada novo agente torna mais urgente. O segundo exige investimento institucional, traduzido em uma análise de impacto regulatório, a realização de consultas públicas e debates e, ao cabo, eventual revisão legislativa. Nota-se que este caminho tende a produzir resposta mais durável, já que, ao que parece, modelos de intermediação por plataformas não deixarão de existir e surgir. A formalização da atividade também tende a trazer exigências mínimas de condição de trabalho para motoristas e prestadores, hoje entregues à boa vontade do operador clandestino: jornada, descanso, cadastro e habilitação adequada deixam de ser questões ao acaso para virar objeto de fiscalização. Vale o mesmo para o recolhimento de tributos e para a formação de dados confiáveis sobre a demanda de transporte, úteis ao planejamento público. A humildade de reconhecer que o modelo regulatório precisa mudar, em vez de forçar a realidade a caber nele, é também instrumento de política pública, não apenas concessão técnica ao avanço da tecnologia.
Em diversos setores regulados a resposta institucional a esse mesmo dilema tem caminhado para mecanismos de experimentação controlada, que permitem à autoridade observar o funcionamento real de um modelo de negócio novo, sob supervisão e por prazo limitado, antes de decidir se e como incorporá-lo ao arcabouço definitivo em vez de forçar de imediato um enquadramento binário entre ilegalidade e livre atuação8. Nota-se que a própria ANTT já adota esse modelo de regulação9.
Essa reflexão ganha peso diante de um dado que a decisão comentada não enfrenta diretamente: a demanda por transporte coletivo intermunicipal fora do sistema de concessão já é hoje amplamente atendida por operadores clandestinos, sem identificação, seguro ou vínculo formal com a atividade que exercem. Levantamentos da própria fiscalização apontam mais de nove mil veículos autuados por transporte clandestino nos últimos três anos, com alta de 80% só no último ano10. Só em 2026, acidentes envolvendo veículos que, segundo a autoridade, realizavam transporte clandestino deixaram ao menos cinco mortos em Francisco Sá/MG, quinze em São José da Tapera/AL e dez em Petrópolis/RJ; no caso de Alagoas, apurou-se que o ônibus não possuía habilitação, certificado de segurança veicular, seguro de responsabilidade civil vigente ou licença para a viagem realizada11.
A proibição de um modelo de negócio não elimina a necessidade de deslocamento que lhe deu origem, nem garante que essa demanda será absorvida pelo sistema regular. A disposição de agentes empresariais identificáveis para entrar formalmente nesse mercado pode ser vista como oportunidade regulatória: em vez de simplesmente afastá-los, é possível submetê-los a requisitos de segurança veicular, contratação de seguros, identificação de passageiros e prestadores, condições mínimas de operação e fiscalização permanente. Nota-se que tais exigências somente são viáveis porque esses agentes pretendem operar de forma aberta e identificável, e por isso têm algo a perder com o descumprimento. Não se trata de presumir que a operação por plataforma seja, por definição, mais segura, nem de atribuir à clandestinidade a causa dos acidentes mencionados. A questão é mais simples: entre uma demanda que vai continuar existindo e agentes dispostos a atendê-la dentro de um ambiente regulado, a resposta institucional não precisa se limitar à proibição. Vedar o modelo mais visível e mais fácil de regular pode produzir o resultado inverso ao pretendido: não eliminar o risco, mas deslocá-lo para onde a capacidade de controle do Estado é menor.
Não se defende aqui a desregulamentação do setor, nem que toda restrição à entrada de novos agentes seja, por si só, injustificada. O ponto é que preservar instrumentos concebidos para uma realidade distinta, e aplicá-los por analogia a modelos que não existiam quando foram formulados, pode ser a escolha mais custosa tanto para o consumidor quanto para o Estado. Se a tecnologia tornou possível organizar de outra forma uma demanda que já existe, a pergunta não deveria ser apenas se o novo agente cabe nas categorias do passado, mas quais obrigações são necessárias para que opere de forma segura, fiscalizável e responsável. Novos modelos de intermediação dificilmente serão exceção nos mercados regulados; decidir, caso a caso e judicialmente, se cada um deles cabe em categorias anteriores à sua existência só posterga uma discussão inevitável. Diante de uma realidade que mudou, regular o novo tende a ser mais prudente do que proibi-lo com as regras do passado.
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1 STJ, REsp n. 2.277.323/SP, decisão monocrática do relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, julgada em 31 ago. 2026, publicada no DJEN/CNJ em 2 set. 2026.
2 Decreto nº 2.521, de 20 de março de 1998, e Resolução ANTT nº 4.777, de 21 de dezembro de 2015, que disciplinam o serviço de fretamento e a exigência de circuito fechado.
3 Trecho do acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, reproduzido na decisão do STJ ora comentada (e-STJ, fls. 4.192-4.201): "não há qualquer justificativa técnica para a imposição da regra de 'circuito fechado' para os transportes de passageiros sob a modalidade de fretamento". O mesmo acórdão invocou a Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019 (Lei de Liberdade Econômica), art. 4º, incisos II e IV, como fundamento para a ilegalidade da regra.
4 STJ, REsp n. 2.093.778/PR, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 18 jun. 2024, DJe de 2 jul. 2024.
5 STF, ADPF nº 449/DF, relator Ministro Luiz Fux, julgada em 8 maio 2019 — declarou a inconstitucionalidade de normas municipais que vedavam ou restringiam desproporcionalmente a prestação de serviço de transporte individual por meio de aplicativos.
6 STF, RE nº 1.054.110/SP (Tema 967 da repercussão geral), relator Ministro Luís Roberto Barroso, julgado em 9 maio 2019 — fixou a tese de que a proibição ou restrição do transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, e que, no exercício de sua competência para regulamentar e fiscalizar essa atividade, Municípios e Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal. O caso teve origem em ação que discutia a Lei Municipal nº 16.279/2015, de São Paulo, que proibia o cadastro de motoristas em aplicativos como a Uber e a Cabify.
7 Cf. decisão comentada, que reproduz a alegação da parte recorrente de distinção em relação ao precedente da ADPF nº 449/DF, ao fundamento de que este envolveria transporte privado individual, sujeito à lógica da liberdade econômica, ao passo que o caso trataria de serviço público delegado de transporte coletivo interestadual (art. 21, XII, e, da Constituição Federal).
8 Sobre o funcionamento de mecanismos de experimentação regulatória supervisionada (sandboxes regulatórios) como alternativa ao enquadramento binário de novos modelos de negócio, ver, no âmbito do mercado financeiro brasileiro, a Resolução Conjunta CVM/BCB nº 1, de 9 de outubro de 2020, e a Resolução BCB nº 50, de 25 de novembro de 2020.
9 https://www.gov.br/antt/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/ambiente-regulatorio-experimentalsandbox-regulatorio
10 Sobre o crescimento das autuações por transporte clandestino no Brasil, com mais de nove mil veículos autuados nos últimos três anos e alta de 80% apenas no último ano, ver CBN. Multas contra ônibus e vans clandestinas crescem 80% em um ano, fev. 2026; e ANTT, Resolução nº 6.074, de 17 de dezembro de 2025, que reorganiza o regime de sanções e medidas administrativas contra o transporte irregular de passageiros.
11 Sobre os episódios mencionados, ver Agência Brasil, "Ônibus que capotou e deixou 15 mortos em Alagoas estava irregular", 3 fev. 2026; Ministério Público de Minas Gerais, "Motorista de ônibus clandestino que tombou na BR-251, em Francisco Sá, é denunciado pelo MPMG por homicídio qualificado", 2 mar. 2026; Agência Brasil, "Petrópolis: ônibus não podia fazer transporte interestadual, diz ANTT", 17 ago. 2026.