Uma análise sobre a responsabilidade objetiva e o dever de guarda e vistoria nas concessões públicas de pátios de veículos.
1. Introdução
Um dos serviços essenciais à manutenção da ordem pública, sob muitos aspectos, certamente é o recolhimento de veículos que demandem tal medida por diversas razões (irregularidades, apontamentos criminais, abandono, determinações judiciais ou infrações de trânsito). O exercício desta atividade privilegia a segurança e interesse coletivos, fluidez no trânsito e obediência a normas diversas.
Desta forma, é comum que pátios privados (que exercem tal atividade através de delegações de órgãos públicos, via licitação1) requisitem aos proprietários ou alienantes fiduciários2 o pagamento das diárias3 da estadia do bem, além da retirada destes de suas dependências (seja de forma administrativa ou judicial, através de ação de cobrança). Neste contexto, inegável afirmar que os pátios que recebem tais veículos devem zelar pelo bem apreendido, conservando-os para devolver, no mínimo, no estado em que o recebeu, documentando este estado de forma devida e verificável, conforme os principais princípios da Administração Pública e a lógica geral do sistema jurídico.
Este artigo visa trazer uma análise material acerca das possíveis consequências e repercussões sobre a má prestação de serviços de pátios durante o exercício da atividade de guarda.
2. A natureza jurídica da guarda
Ainda que a relação discutida neste estudo não se trate do depósito civil estabelecido no Capítulo IX do CC (arts. 627 a 652), os princípios gerais do instituto devem ser aplicados à situação dos pátios particulares que recolhem veículos em decorrência da concessão do poder público, dado o exercício de função análoga4 (ainda que esta se dê por contrato administrativo), como pode-se extrair do art. 648 do mencionado Código (que aborda o depósito legal)5.
Flávio Tartuce assim define o instituto:
O contrato de depósito é um contrato de guarda, sendo o depositário obrigado a ter na guarda e conservação da coisa depositada o cuidado e diligência que costuma ter com o que lhe pertence, bem como a restitui-la, com todos os frutos e acrescidos, quando o exija o depositante (art. 629 do CC)6.
Extrai-se uma obrigação essencial a ser exercida pelo pátio: conservar adequadamente7 o veículo até a sua devida devolução ao proprietário ou alienante fiduciário, se for o caso.
Uma forma qualificada para que os pátios instituam adequadas cadeias da custódia administrativa dos veículos apreendidos é a devida vistoria do estado do bem quando este ingressa em suas dependências - seja por documentação descritiva escrita, fotografia ou ambos. É de se ressaltar, inclusive, que essa obrigação consta como exigência do poder público em muitos procedimentos de concessão (editais de credenciamento, contrato administrativo, manuais operacionais e termos de referência). Mas, ainda que não conste tal previsão, sua ausência ignora a função integrativa dos princípios do Direito Administrativo8.
Tal medida (que, repita-se, pode se tratar de um dever explícito previsto na delegação), além de constar como um prudente dever do depositário (que deve se empenhar a cuidar diligentemente do bem confiado em sua guarda), é indicativo de eficiência e publicidade, princípios administrativos essenciais da atividade pública exercida (ainda que de forma delegada, como é o caso aqui discutido).
Esta inobservância contraria o princípio da publicidade, na medida em que tolhe a transparência da atuação administrativa9, o direito à informação e à ampla defesa10 do proprietário/alienante fiduciário. Também contraria o princípio da eficiência enquanto ignora o melhor desempenho possível adequado à situação11 (neste sentido, a ausência de tal vistoria poderá gerar a responsabilidade objetiva do pátio, enquanto agente do Poder Público).
Para uma ideal exemplificação da importância da documentação da vistoria ao Poder Público e como isto se relaciona com o melhor desempenho possível para cada situação que lhe é trazida, abordemos um caso concreto onde a medida de documentar o estado do veículo no momento de quando este adentrou as dependências do pátio público e criou uma sólida cadeia da custódia administrativa trouxe uma redução em condenação judicial.
Conforme exposto e discutido na ação 1001602-55.2021.8.26.0266, em trâmite perante o TJ/SP, o veículo do autor foi apreendido e levado ao Pátio Municipal de Praia Grande. Em determinado momento, ocorreu um incêndio que atingiu diversos veículos, conforme boletim de ocorrência lavrado pelo diretor do pátio. Nesta ocasião, o veículo do autor da ação acabou totalmente destruído, o que motivou a propositura desta ação indenizatória (julgada parcialmente procedente em primeiro grau).
Em apelação, a indenização por danos materiais acabou reduzida em 15% justamente em decorrência de que houve um laudo de vistoria realizado no momento da entrada do veículo no pátio, atestando seu péssimo estado12. Sem o laudo, poderia-se presumir que o veículo ingressou ano pátio em boas condições.
3. Responsabilidade objetiva por eventuais danos ocasionados durante a estadia do bem no pátio
Quanto à responsabilidade de pátio (lembre-se: detentor de poder público delegado) pelos danos ocasionados em veículos durante o exercício da guarda, tem-se um cenário jurídico bem desenhado13.
Estabelece § 6º do art. 37 da Constituição Federal que a responsabilidade de empresas prestadoras de serviços públicos é objetiva, implicando na ausência de necessidade de se comprovar dolo ou culpa em danos cometidos durante o exercício da função:
“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. (Grifei).
A lei 8.987/95, que trata sobre regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, assim estabelece sobre a modalidade:
Art. 2º Para os fins do disposto nesta lei, considera-se:
(...)
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. (Grifei).
Ainda, o CC traz em seu art. 43 que “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros (...)”.
Também tem-se que o STF, no julgamento do tema 13014 definiu que a responsabilidade de pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos é objetiva (aqui, apesar de abordar serviços de transporte coletivo, tem-se que o fundamento é mais amplo, abordando quaisquer pessoas jurídicas que prestem serviços públicos, desde que presentes os requisitos da tese objetiva):
CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ART. 37, §6º, DA CONSTITUIÇÃO. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO-USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO.
I - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiro usuários e não usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, §6º, da Constituição Federal.
II - A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado.
III - Recurso extraordinário desprovido.
Assim, inconteste que a responsabilidade por danos ocasionados ao bem durante a prestação do serviço de guarda geram responsabilidade objetiva.
4. Considerações finais
A cobrança das diárias por pátios credenciados possui como contrapartida intrínseca a obrigação de manutenção da integridade do veículo sob a sua custódia. Também, a informalidade no recebimento destes bens, advinda da falta de vistoria detalhada no momento da apreensão gera a presunção de que o automóvel deu entrada em perfeito estado, impondo ao pátio a responsabilidade objetiva de indenizar integralmente quaisquer avarias, furtos de componentes ou perdas totais verificadas na ocasião de sua restituição.
Dessa forma, o fortalecimento dos mecanismos de controle e vistoria inicial não é apenas um dever de prudência do depositário, mas uma exigência legal de eficiência administrativa que protege tanto o interesse público quanto o direito de propriedade dos cidadãos e credores fiduciários.
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1. Art. 271 (...) § 4º Os serviços de remoção, depósito e guarda de veículo poderão ser realizados por órgão público, diretamente, ou por particular contratado por licitação pública, sendo o proprietário do veículo o responsável pelo pagamento dos custos desses serviços. Lei 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro).
2. É comum que instituições financeiras, quando estiver presente o contexto da alienação fiduciária, figurarem como sujeitos passivos nestas ações considerando a existência de gravame ativo no veículo como garantia do negócio.
3. Art. 271. O veículo será removido, nos casos previstos neste Código, para o depósito fixado pelo órgão ou entidade competente, com circunscrição sobre a via. (...) § 10. O pagamento das despesas de remoção e estada será correspondente ao período integral, contado em dias, em que efetivamente o veículo permanecer em depósito, limitado ao prazo de 6 (seis) meses. Lei 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro).
4. “(...) De acordo com a sentença, a alegação da ré de que os estragos em seu carro teriam sido provocados pela queda de uma árvore após um temporal, não é excludente de responsabilidade, uma vez que a Polícia Rodoviária Federal, ao reter veículo, adota postura similar à do depositário, de modo que, aplicando-se analogicamente o artigo 629 do CC, cabe-lhe dispensar o cuidado e diligência que costuma com o que lhe pertence”. Disponível em: https://www.trf1.jus.br/sjpi/noticias/avaria-em-carro-apreendido-pela-prf-gera-indenizacao-por-danos-materiais. Acessado em 07 de setembro de 2026.
5. Art. 648. O depósito a que se refere o inciso I do artigo antecedente, reger-se-á pela disposição da respectiva lei, e, no silêncio ou deficiência dela, pelas concernentes ao depósito voluntário. Lei 10.406/2002 (CC).
6. TARTUCE, Flavio. Manual de direito civil: volume único/Flavio Tartuce. - 8. ed. rev, atual. e ampl. - Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2018. Pág. 866.
7. Art. 629. O depositário é obrigado a ter na guarda e conservação da coisa depositada o cuidado e diligência que costuma com o que lhe pertence, bem como a restituí-la, com todos os frutos e acrescidos, quando o exija o depositante. Lei 10.406/2002 (CC).
8. Neste sentido, Alexandre Mazza argumenta que a função integrativa dos princípios do Direito Administrativo atua como uma facilitadora na interpretação das normas e como importante agente para suprir lacunas, preenchendo vazios normativos em caso de ausências de regras expressas na seara administrativa (vide a página 94 da obra “Manual de direito administrativo / Alexandre Mazza. 5. ed. - São Paulo: Saraiva, 2015”).
9. Art. 5º, XXXIII- todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Constituição Federal.
10. LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Constituição Federal,
11. Alexandrino, Marcelo. Direito administrativo descomplicado / Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. - 19. ed. rev. e atual. - Rio de Janeiro : Forense ; São Paulo ; MÉTODO, 2011. Pág. 199.
12. TJ/SP, Apelação Cível nº 1001602-55.2021.8.26.0266. Relator Desembargador Marcos Pimentel Tamassia. Publicado em 13 de julho de 2022.
13. TJ/SP, Apelação Cível nº 1006279-35.2023.8.26.0048. Relatora Desembargadora Marrey Uint. Publicado em 29 de maio de 2024.
14. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 591.874-2 Mato Grosso do Sul. Relator Ministro Ricardo Lewandowski. Publicado em 26 de Agosto de 2009.