Fundamento e tese
Este artigo sistematiza um princípio que orienta, de forma ainda implícita, a prática do Direito Notarial, Registral, Aduaneiro e Imobiliário aplicado a grandes projetos de infraestrutura: o princípio da segurança jurídica do solo. A tese é direta: os benefícios econômicos visíveis de um empreendimento - incentivos fiscais, regimes aduaneiros especiais, investimento estrangeiro - só se concretizam sobre uma base jurídica prévia e sólida, composta pela higidez dos registros públicos, pela correta estruturação dos direitos reais e pela conformidade das operações aduaneiras. Não se atrai capital primeiro e regulariza-se depois; regulariza-se para atrair. O princípio inverte a ordem intuitiva do desenvolvimento ao tratar a segurança jurídica como ativo econômico que antecede a chegada do capital.
1. Introdução: O Porto do Piauí como vetor de desenvolvimento regional
O Porto do Piauí integra um ecossistema de desenvolvimento regional de alta complexidade, potencializado pela ZPE - Zona de Processamento de Exportação de Parnaíba, voltada à produção de hidrogênio verde e amônia, e pela hidrovia do rio Parnaíba. Nesse cenário, a segurança jurídica emerge como ativo econômico que antecede o desembarque do capital. Para Humberto Ávila (2011), ela opera como norma-princípio que garante a confiabilidade e a calculabilidade do sistema; Helena Tavares Torres, por sua vez, destaca o caráter material da previsibilidade como pressuposto da proteção da confiança legítima do investidor. A blindagem jurídica desses investimentos repousa, portanto, em um tripé: higidez dos registros públicos, correta estruturação dos direitos reais imobiliários e conformidade das operações aduaneiras.
2. O princípio da segurança jurídica do solo: Delimitação conceitual
Importa delimitar o conceito frente à segurança jurídica em sentido amplo. Esta, na doutrina de Ávila, refere-se à estabilidade e à calculabilidade do ordenamento como um todo. O princípio da segurança jurídica do solo é mais específico: diz respeito à regularidade material e formal da base fundiária e registral sobre a qual se assentam os empreendimentos. Trata-se de dimensão concreta e verificável, que pode ser mapeada, auditada e saneada antes da alocação de capital. É essa especificidade que lhe confere utilidade prática e autonomia dogmática.
O princípio assenta em três pilares. O primeiro é a higidez dos registros públicos. Pelo princípio da unitariedade matricial, cada imóvel corresponde a uma única matrícula e cada matrícula a um único imóvel. O provimento 143/23 do CNJ consolidou o CNM - Código Nacional de Matrícula, padronizando a identificação inequívoca dos imóveis no território nacional e viabilizando a interoperabilidade de dados exigida por grandes projetos de infraestrutura. A regularidade registral pressupõe cadeia dominial contínua, matrícula aberta e sem vícios e ausência de ônus ou constrições não averbadas.
O segundo é a correta estruturação dos direitos reais imobiliários. A implantação portuária exige o manejo de institutos complexos, como os terrenos de marinha (art. 20, VII, da CF/88), regidos pelo decreto-lei 9.760/1946, cuja gestão envolve aforamento, laudêmio e concessão de direito real de uso (lei 11.481/07), observada a imprescritibilidade dos bens públicos (art. 191, parágrafo único, da CF/88). Somam-se o direito real de superfície (arts. 1.369 a 1.377 do CC), as servidões, a desapropriação, o parcelamento do solo (lei 6.766/1979) e o direito real de laje. A multipropriedade, regida pelos arts. 1.358-B a 1.358-U do CC e pela lei 13.777/18, constitui exceção à unidade plena da matrícula, permitindo o registro de frações de tempo. O STJ, no REsp 1.546.165/SP, reconheceu sua natureza de direito real, o que confere robustez a modelos de negócio baseados no compartilhamento de infraestruturas.
O terceiro é a conformidade das operações aduaneiras. A integração com a ZPE de Parnaíba demanda expertise em desembaraço aduaneiro e regimes especiais, como o drawback e o entreposto aduaneiro. A estruturação contratual utiliza instrumentos como o contrato estimatório (arts. 534 a 537 do CC) e a reserva de domínio (art. 521 do CC). A jurisprudência consolidou pontos relevantes dessa interface: o STJ reconheceu a incidência de ISSQN sobre a armazenagem em terminais portuários alfandegados (REsp 1.805.317/AM), e o STF admitiu a imunidade recíproca para portos, com a ressalva do tema 437.
3. O método de aplicação: a convergência jurídica em três etapas
O princípio não se esgota em tese abstrata; traduz-se em método replicável a qualquer projeto de infraestrutura, o método da convergência jurídica, em três etapas sucessivas:
- Mapear a regularidade registral e notarial da base fundiária, identificando matrículas, cadeia dominial, georreferenciamento e eventuais vícios;
- Estruturar os direitos reais necessários ao empreendimento, mediante desmembramento, servidões, superfície, acessão, aforamento ou concessão de uso, conforme o caso;
- Conformar as operações aduaneiras e os regimes especiais à realidade jurídica do solo, assegurando que os incentivos fiscais se convertam em realidade operacional.
A ordem das etapas é determinante. A inversão - estruturar ou conformar antes de mapear - produz vícios registrais de alta complexidade: aquisição de áreas sem matrícula aberta, dado que a propriedade imobiliária só se aperfeiçoa com o registro (art. 1.245 do CC); ruptura da continuidade, com cadeia dominial descontínua que trava o registro de novos títulos; duplicidade de matrículas, com sobreposição de títulos sobre a mesma área; e ônus não averbados, com constrições que podem levar à perda do ativo.
4. A dimensão cognitiva do princípio: A medida sobre a crença
O princípio tem também uma dimensão cognitiva que lhe confere originalidade. A regularidade registral opera como correção de vieses de percepção. No campo imobiliário, é recorrente a confiança na palavra e na certeza subjetiva - a convicção de posse que não se lastreia em medição nem em registro. O georreferenciamento é a validação real das metragens: a medida objetiva do profissional prevalece sobre a percepção subjetiva do interessado. A escritura pública, lavrada pelo oficial de notas, confere fé pública - a validação estatal da realidade do negócio - e o registro na matrícula, último ato da sequência, consolida a propriedade. O princípio da segurança jurídica do solo, assim, não é apenas exigência técnica; é uma epistemologia jurídica que substitui a crença pela medida e o subjetivismo pela objetividade registral.
5. Prevenção de litígios e o custo comparado da segurança
A intersecção entre o registro imobiliário, a estruturação de direitos reais e a conformidade aduaneira cria uma rede de proteção que mitiga o risco de judicialização. A prevenção jurídica custa significativamente menos que o litígio, que, no setor portuário, pode imobilizar vultosos ativos por décadas. O custo da regularização, portanto, não é despesa, mas investimento em segurança. Um ativo juridicamente saneado se vende rapidamente e a preço justo; um ativo irregular perde credibilidade e valor.
6. Antecipação de objeções
Toda tese doutrinária deve antecipar suas objeções. A primeira diz respeito ao custo da regularização, que pode ser obstáculo real para pequenos proprietários e para o acesso à terra. A resposta é que a regularização deve ser compreendida como política pública de segurança fundiária, e não como ônus individual - o que remete à necessidade de instrumentos de desjudicialização e de programas de regularização fundiária. A segunda refere-se à tensão entre celeridade e segurança: a exigência de regularização pode retardar o investimento. A resposta é que a celeridade sem segurança produz nulidades e paralisações muito mais custosas, como demonstra a experiência de empreendimentos portuários que enfrentam questionamentos registrais e regulatórios. A terceira aponta que a regularização, por si só, não garante o investimento. É verdade: o princípio é condição necessária, não suficiente. Ele não substitui a atratividade econômica do projeto; apenas assegura que, havendo atratividade, ela não naufrague na instabilidade jurídica.
7. Conclusão: a segurança jurídica como diferencial competitivo
A segurança jurídica não é acessório, mas diferencial competitivo tangível. O princípio da segurança jurídica do solo sistematiza essa intuição: a regularidade do solo é a infraestrutura invisível sobre a qual se erguem os benefícios visíveis do desenvolvimento. O Porto do Piauí, ao oferecer ambiente de estabilidade técnica e normativa, posiciona-se como destino prioritário para o capital global - não apesar de sua regularidade jurídica, mas por causa dela. A proposta deste artigo é elevar esse entendimento, hoje implícito na prática, à condição de princípio autônomo e método replicável, apto a orientar a atuação preventiva dos operadores do Direito e a política de atração de investimentos em todo o território nacional.
_____
ÁVILA, Humberto. A segurança jurídica entre permanência, mudança e realização no Direito Tributário. São Paulo: Malheiros, 2011.
TORRES, Helena Tavares. Segurança jurídica e a proteção da confiança no Direito Administrativo. [Dados da edição a confirmar].
BRASIL. CF/1988, arts. 20, VII, e 191, parágrafo único. Código Civil (Lei 10.406/2002), arts. 521, 534-537, 1.245, 1.358-B a 1.358-U, 1.369-1.377. Lei 6.015/1973 (Registros Públicos), art. 176, § 10. Lei 6.766/1979 (Parcelamento do Solo). Lei 11.481/2007. Lei 12.815/2013 (Lei dos Portos). Lei 13.777/2018 (Multipropriedade). decreto-Lei 9.760/1946 (Bens imóveis da União).
CNJ. provimento 143/2023 (Código Nacional de Matrícula).
STJ. REsp 1.546.165/SP (multipropriedade como direito real). REsp 1.805.317/AM (ISSQN em terminal alfandegado).
STF. tema 437 de Repercussão Geral (imunidade recíproca e portos).