Em 15 de setembro de 2026, a segunda turma do STJ julgou o recurso especial 2.026.411/MA, relatado pelo ministro Afrânio Vilela, e negou provimento ao recurso do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. O caso tratava de bloqueio de acesso cautelar ao sistema de emissão de Documento de Origem Florestal, imposto a um empreendimento no Maranhão sem lavratura de auto de infração e sem instauração de processo administrativo posterior. O acórdão, assinado em 16 de setembro de 2026, resolve a controvérsia pela aplicação dos arts. 96, 101 e 124, § 1º, do decreto 6.514/08. Apesar da ementa ser contida e a fundamentação escrita ser econômica, o ministro Afrânio Vilela, em suas notas orais, deu uma aula de cautelaridade na seara ambiental.
Da tribuna e da bancada, a segunda turma percorreu o conceito de cautelaridade administrativa com uma clareza que o texto do acórdão não registra, e o fez a propósito de um instrumento periférico. A tese que dali resulta não pertence ao Documento de Origem Florestal. Pertence ao gênero, e alcança de cheio o embargo ambiental.
1. O julgamento do REsp 2.026.411/MA
A parte recorrida ajuizou ação pedindo o desbloqueio de seu acesso ao sistema. Alegou, na petição inicial, que a autoridade continuava sem efetuar o desbloqueio do empreendimento "mesmo sem multar, sem instaurar processo administrativo", que já haviam transcorrido mais de duzentos e quatorze dias desde o pedido administrativo, e que o bloqueio se dera "sem existir nenhuma multa e nem inspeção no empreendimento". A sentença julgou procedente o pedido, consignando que a autarquia sequer juntara cópia do processo administrativo eventualmente instaurado para apurar a suposta infração. O TRF da 1ª região confirmou a sentença.
O Ibama sustentou, em suas razões, que a suspensão configura poder de polícia legitimamente exercido, que a finalidade do bloqueio é de natureza cautelar, e que a medida perdura "somente até que os indícios de irregularidades restarem apurados pela fiscalização". Foi além, e introduziu na discussão o instituto que interessa a este texto. Afirmou que "o embargo imediato das atividades da apelante é medida necessária e de fundamental importância para um meio ambiente ecologicamente equilibrado", e que, "aplicadas a sanção sumária do embargo para evitar a perpetuação da lesão ao meio ambiente, a ampla defesa e o contraditório são postergados e devidamente garantidos no processo administrativo instaurado em razão da infração administrativa" (fl. 165). Entretanto, transcorrido quase um ano o processo ainda não havia sido instaurado.
2. A finalidade da medida cautelar e o ato sancionador futuro
A cautelaridade administrativa tem uma gramática própria, e Marcelo Madureira Prates a explicita bem em obra que é referência sobre a anatomia do instituto, assentando que as medidas administrativas cautelares não visam a punir, mas apenas a resguardar a possibilidade de o ato sancionador ter efeito útil no futuro, e que a medida repressiva se limita a interromper os efeitos do ilícito de forma imediata e urgente, sem poder implicar outras consequências desfavoráveis e duradouras ao administrado (PRATES, Marcelo Madureira. Sanção Administrativa Geral: Anatomia e Autonomia. 1. ed. Coimbra: Almedina, 2005, p. 197-202). A proposição carrega uma consequência que costuma passar despercebida. Se a função da cautelar é preservar a utilidade de um ato sancionador futuro, então a inexistência de ato sancionador em perspectiva esvazia a medida de objeto. Não há o que resguardar quando nada foi imputado.
Flávio Garcia Cabral acrescenta o dado que fecha o raciocínio, ao registrar que a adoção de provimentos acautelatórios não demanda um ou outro requisito alternativamente, mas exige a presença de ambos cumulativamente (CABRAL, Flávio Garcia. Os pilares do poder cautelar administrativo. Curitiba: Instituto Paranaense de Direito Administrativo, 2018). Fumaça do bom direito e perigo na demora não se substituem. A urgência, por mais aguda que seja, não dispensa a plausibilidade da imputação, porque é a imputação que dá à medida o seu objeto. Édis Milaré, tratando especificamente da matéria ambiental, sustenta que as medidas acautelatórias só devem ser aplicadas em caráter excepcional, nos casos em que a procrastinação importar em iminente risco de eclosão ou de agravamento do dano ambiental (MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 790).
Foi exatamente esse o ponto que o relator desenvolveu na sessão. O ministro Afrânio Vilela observou que via nos autos uma atitude confessada pela autarquia, de uma cautelaridade sem sequer indícios, e que essa cautelaridade adentrava o patrimônio de um particular sem haver indício de que aquilo se tornaria uma autuação. A conclusão veio em três frases curtas. Aquilo não era processo cautelar, não era cautelaridade, era invasão do direito de propriedade de um particular.
A formulação merece atenção porque não se limita a reconhecer um vício formal. Ela nega a qualificação jurídica invocada. O ato não é uma cautelar viciada, a ser corrigida pela superveniência do processo. É outra coisa, que tomou de empréstimo o nome de cautelar para se dispensar das garantias que a autuação traria consigo.
3. O pressuposto da constatação no art. 101 do decreto 6.514/08
O decreto 6.514/08 não deixa margem quanto à instauração de procedimento após a aplicação de medidas cautelares. O art. 96 determina que, constatada a ocorrência de infração administrativa ambiental, será lavrado auto de infração, do qual deverá ser dado ciência ao autuado, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa. O art. 101 abre com a mesma locução condicional, "constatada a infração ambiental", e só então autoriza o agente autuante a adotar as medidas administrativas que arrola. O § 2º do mesmo artigo exige que a aplicação seja lavrada em formulário próprio, contendo, além da indicação dos dispositivos legais e regulamentares infringidos, os motivos que levaram o agente a proceder daquele modo. O art. 16, § 1º, por sua vez, impõe ao agente autuante colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade.
Nenhum desses dispositivos é compatível com a ideia de uma medida que preceda a constatação. A estrutura normativa amarra a restrição a um juízo prévio sobre fato determinado, e exige que esse juízo seja documentado no momento em que a restrição se impõe. O voto do relator reconhece, com todas as letras, que não se questiona a possibilidade de a autarquia impor medidas cautelares no exercício do poder fiscalizatório, com o objetivo de prevenir novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo, entretanto, a adoção dessas medidas não pode ocorrer de forma independente, sem a autuação do infrator ou a instauração de processo administrativo, ainda que posterior à medida cautelar.
Assim, o que o Tribunal recusou não foi a anterioridade da medida em relação à decisão final, que o sistema admite. Foi a autonomia da medida em relação à imputação, que o sistema não admite.
4. A identidade de regime entre o embargo e a suspensão de atividades
Aqui o julgado deixa de ser sobre Documento de Origem Florestal. O art. 3º do decreto 6.514/08 arrola as sanções e medidas administrativas cautelares que o órgão ambiental aplicará no exercício do poder de polícia, e inclui, no mesmo rol, o embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas (inciso VII) e a suspensão parcial ou total das atividades (inciso IX). O art. 101 repete a dupla nos incisos II e IV, sob o mesmo comando de abertura e submetida aos mesmos parágrafos. O bloqueio do sistema, tal como o Tribunal o qualificou, é espécie de suspensão de atividade. O embargo está na linha imediatamente anterior da mesma lista.
A consequência disso é que os argumentos servem às demais medidas cautelares, e aqui não se está a estender a lógica do julgado ao embargo, por semelhança, uma razão de decidir construída para outro instituto. Pelo contrário: o que o decreto fez foi submeter estas medidas ao mesmo regime, com os mesmos pressupostos e os mesmos requisitos de forma. Tudo o que a segunda turma afirmou sobre a impossibilidade de a suspensão subsistir sem autuação vale para o embargo pela leitura do dispositivo, e não por construção do intérprete.
Sustentei em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (São Paulo: Revista dos Tribunais, 2026, § 4.8.2) que o embargo não sobrevive sem ilícito, e formulei a questão que considero decisiva. Se o embargo pudesse subsistir sem ilícito, qual seria o seu fundamento jurídico? A medida perderia o fumus boni iuris que justifica a cautelar e violaria a natureza instrumental que a define, subsistindo sem situação jurídica passível de persecução sancionadora. A segunda turma acaba de responder a essa pergunta em caso concreto, ainda que pela porta do inciso vizinho.
5. O afastamento do precedente invocado da tribuna
A sustentação oral pelo Ibama, feita pelo procurador federal André Lopes Souza, apoiou-se em precedente da própria segunda turma, que teria reconhecido a legalidade do bloqueio. Trata-se do AREsp 1.556.382/RO, relatado pelo ministro Francisco Falcão e julgado à unanimidade, com acórdão publicado no DJe de 11 de dezembro de 2019. O sustentante afirmou que aquele caso tinha a mesma quadra do presente, e que a diferença entre ambos estaria apenas nas pessoas que ali atuavam, sendo a discussão, na essência, a mesma.
Não é o que os autos revelam. No AREsp 1.556.382/RO, conforme consta do próprio acórdão, a autuação foi relativa à venda de madeiras em toras sem autorização do órgão competente. Havia auto de infração lavrado, e o bloqueio se seguiu à imputação. No REsp 2.026.411/MA, as instâncias ordinárias assentaram precisamente o contrário, e o relator o consignou no voto. Houve bloqueio sem lavratura de auto de infração e sem instauração de processo administrativo.
A diferença entre os dois casos não está nas pessoas. Está no único elemento de que dependia o desfecho. O precedente invocado confirma a regra que o recorrente pretendia afastar, porque nele a cautelar caminhou junto com a autuação, como o decreto exige. A distinção é relevante para quem litiga na matéria, porque o AREsp 1.556.382/RO circula com frequência como autoridade em favor do bloqueio autônomo, e não é isso que ele decidiu.
O registro mais notável da sessão veio em seguida. Depois de ouvir a sustentação, o relator observou que a ausência de indícios e de autuação fora redarguida e confirmada da tribuna. A defesa do ato, ao explicar que o bloqueio precede a apuração e serve para que os indícios venham a ser apurados, forneceu ao julgador a premissa que decidiu a causa.
6. A ineficácia da medida não apreciada no ato decisório
O voto invoca um dispositivo que a prática administrativa raramente enfrenta. O art. 124, § 1º, do decreto 6.514/08 dispõe que as medidas administrativas aplicadas no momento da autuação deverão ser apreciadas no ato decisório, sob pena de ineficácia.
A medida cautelar não apenas nasce vinculada à autuação; ela precisa ser reexaminada quando o processo é decidido, e a omissão do julgador administrativo não a mantém em vigor por inércia, torna-a ineficaz. Combinada com a temporariedade que a doutrina reconhece como característica essencial das cautelares, cuja duração se limita ao tempo em que permaneçam os fundamentos que fizeram nascer a necessidade da cautela (THEODORO JÚNIOR, Humberto. Processo cautelar. São Paulo: Universitária de Direito, 1999, p. 62), a regra oferece resposta normativa a um dos problemas mais persistentes do contencioso ambiental brasileiro, que é o embargo indefinido.
O empreendimento permaneceu bloqueado por mais de duzentos e quatorze dias contados do pedido de desbloqueio, sem multa, sem inspeção e sem processo. A provisoriedade, nesse cenário, deixa de ser característica do instituto e passa a ser algo indefinido.
7. Os limites do poder normativo infralegal
O relator encerrou o voto oral com uma observação que não consta da ementa e que, no entanto, tem o maior alcance de tudo o que disse. As instruções normativas precisam seguir a linha que a legislação determina, porque não são, por si sós, geradoras de obrigações ou de direitos, senão na linha da própria lei.
A colocação responde diretamente ao argumento do sustentante, que invocara instrução normativa da autarquia como norma que disciplina e diferencia o bloqueio cautelar do bloqueio definitivo. O ponto é elementar em direito administrativo e nem por isso menos esquecido na prática ambiental. Maria Sylvia Zanella Di Pietro registra que o poder normativo da Administração se expressa também por resoluções, portarias, deliberações e instruções, e que em todas essas hipóteses o ato normativo não pode contrariar a lei nem criar direitos, impor obrigações ou proibições (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, seção 3.5.1).
Para o direito do embargo, a advertência é particularmente oportuna. Anotei na apresentação de Embargos Ambientais em Áreas Rurais que o Código Florestal dedica ao instituto um único artigo, enquanto o decreto 6.514/2008 estabelece regras procedimentais cujas lacunas vêm sendo supridas por instruções normativas que, em rigor, demandariam tratamento legislativo. O resultado dessa fragmentação é conhecido, e consiste em aplicações díspares e não raro contraditórias entre os entes. A observação do relator devolve o problema ao seu lugar. A instrução normativa que amplia hipóteses de restrição, dispensa pressupostos ou cria modalidades de medida não previstas em lei não regulamenta coisa alguma. Inova onde não podia.
8. Conclusão
O REsp 2.026.411/MA será fichado como precedente sobre bloqueio de sistema eletrônico de controle florestal, e é compreensível que assim seja. Entretanto, o que a segunda turma fez na sessão de 15 de setembro de 2026 foi reconstruir os pressupostos da cautelaridade administrativa ambiental a partir do texto do decreto 6.514/08, e afirmar três proposições que ultrapassam o caso. A primeira é que a medida cautelar não subsiste de forma independente da autuação, porque a sua função é resguardar a utilidade de um ato sancionador que precisa existir em perspectiva. A segunda é que a medida aplicada na autuação e não apreciada no ato decisório é ineficaz por força do art. 124, § 1º, e não permanece em vigor pelo silêncio da Administração. A terceira é que a instrução normativa não cria obrigação nem direito fora da linha da lei.
Aplicadas ao embargo, e elas se aplicam por identidade de regime no art. 3º e no art. 101 do mesmo decreto, as três proposições reorganizam boa parte do contencioso. O embargo lavrado sem auto de infração carece de fundamento. O embargo que atravessa anos sem apreciação na decisão administrativa é ineficaz, e a ineficácia decorre do texto do decreto, não de construção do intérprete. O embargo cujos pressupostos foram criados por instrução normativa, e não pela lei, é ilegal na origem.
Nada disso enfraquece a fiscalização ambiental, e o relator fez questão de dizê-lo antes de votar, ao afirmar que sempre prestigiou e continuará prestigiando o respeito às condições da natureza e a atuação que a autarquia trava contra atos irregulares. A observação expõe a estrutura do argumento, de maneira que a objeção não recai sobre o exercício do poder de polícia, e sim sobre a sua prática desacompanhada do título que a legitima. Medida cautelar com autuação é poder de polícia. Medida cautelar sem autuação, como assentou o relator, é outra coisa, e o nome que ele lhe deu é invasão do direito de propriedade.
Resta saber se a lição será lida além do caso em que foi dada.