A promulgação da EC 132/23 inaugurou a mais profunda reestruturação do Sistema Tributário Nacional desde a redemocratização, introduzindo o modelo de IVA - Imposto sobre o Valor Agregado Dual, consubstanciado na CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços e no IBS - Imposto sobre Bens e Serviços. A transição para esse novo ecossistema fiscal, regulamentada em minúcias pela LC 214/25 e aperfeiçoada pela LC 227/26, impõe severas transformações na arquitetura dos contratos administrativos, reverberando com especial intensidade nas aquisições públicas de serviços essenciais. No âmbito das contratações de serviços de saúde humana, especificamente nas modalidades operadas por meio de credenciamento e sob a égide do regime do lucro presumido, as alterações normativas exigem uma hermenêutica apurada para salvaguardar a equação econômico-financeira das empresas concessionárias frente às novas mecânicas de arrecadação e partilha federativa.
O desenho constitucional das compras governamentais recebeu tratamento diferenciado por meio da inclusão do art. 149-C à Carta Magna, cujo núcleo axiológico determina que o produto da arrecadação da CBS e do IBS incidente sobre as aquisições de bens e serviços pela administração pública direta, autárquica e fundacional pertence integralmente ao ente federativo contratante. Esse princípio da destinação integral opera em simbiose com o mecanismo do redutor de alíquotas previsto nos arts. 472 e 473 da LC 214/25. Trata-se de uma engrenagem de neutralidade fiscal interna para o Estado: mediante a elevação técnica da alíquota do ente comprador e a concomitante redução a zero das parcelas devidas aos demais entes, o imposto formalmente destacado na nota fiscal retorna em sua totalidade ao erário do órgão contratante por meio de retenção na fonte. Contudo, essa aparente neutralidade estatal deságua em assimetrias operacionais gravosas quando transposta para a realidade dos prestadores privados de serviços de diagnóstico por imagem e análises clínicas.
Embora o art. 130 da referida legislação complementar tenha outorgado aos serviços de saúde humana uma redução de 60% (sessenta por cento) sobre a alíquota padrão do IVA Dual - projetando uma carga tributária nominal agregada de aproximadamente 11% para o setor -, a efetiva carga real suportada pelas clínicas médicas tende a sofrer uma majoração silenciosa devido à sistemática da não cumulatividade plena. O setor de medicina diagnóstica possui uma matriz de custos predominantemente indexada à folha de salários de profissionais da saúde, honorários médicos e pró-labores. Por expressa vedação legal, tais dispêndios de natureza eminentemente trabalhista e societária são insuscetíveis de gerar créditos compensáveis na cadeia do IVA. Desprovidas de um volume substancial de créditos de entrada - restritos à aquisição de reagentes químicos e depreciação de maquinário -, as clínicas no lucro presumido experimentarão uma tributação quase plurifásica sobre o valor bruto de seu faturamento, superando a carga histórica até então composta pela soma do PIS, da COFINS e do ISSQN.
Essa majoração da carga tributária real projeta efeitos imediatos sobre os contratos de credenciamento vigentes e futuros. O credenciamento, espécie de contratação caracterizada pela inviabilidade de competição e pela adesão compulsória a tabelas de preços pré-fixadas pela Administração Pública, retira do particular a faculdade de repactuar o preço de forma unilateral ou por livre jogo de mercado. Assim, o início do período de transição em janeiro de 2027, marcado pela extinção do PIS/COFINS e pela imediata vigência da CBS, caracteriza legítimo factum principis (fato do príncipe), consubstanciado em alteração legislativa imprevista que altera de forma direta e mensurável os encargos do contratado. Ademais, sob o influxo do parágrafo 2º do art. 10 da legislação de regência, o fato gerador tributário nas aquisições governamentais resta deslocado de forma sui generis para o momento do efetivo pagamento do empenho. Diante da imutabilidade provisória das tabelas do SUS - Sistema Único de Saúde ou de tabelas estaduais e municipais correlatas, a retenção automatizada do imposto pelo inovador mecanismo do split payment implicará na redução imediata do valor líquido percebido pelas clínicas, sufocando as margens de lucro operacionais e violando o mandamento constitucional da intangibilidade da equação econômico-financeira dos contratos administrativos.
Diante desse cenário de transição escalonada até a plena eficácia do sistema em 2033, a preservação da viabilidade econômica das empresas prestadoras de exames de saúde dependerá de uma postura proativa e tecnicamente fundamentada na teoria da imprevisão e na tutela do equilíbrio contratual. Surge o dever jurídico para a Administração Pública de proceder à revisão ex officio ou mediante provocação das tabelas de credenciamento, reajustando os valores de face dos procedimentos para abarcar o acréscimo tributário líquido provocado pelo IVA Dual. Simultaneamente, as corporações médicas devem implementar rigoroso planejamento tributário e conformidade digital, adaptando seus sistemas de faturamento às novas exigências da Nota Fiscal Eletrônica e às parametrizações do Comitê Gestor do IBS, sob pena de sofrerem retenções indevidas na alíquota padrão cheia. A reforma tributária, sob o pretexto de simplificação, impõe ao direito administrativo e médico o desafio de resgatar a justiça contratual, impedindo que o financiamento do Estado se dê às custas do colapso financeiro dos agentes privados que sustentam a prestação de serviços de saúde pública.
_______
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Brasília, DF, dez. 2023.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços - IBS e a Contribuição sobre Bens e Serviços - CBS. Brasília, DF, 2025. Disponível no Portal da Legislação do Planalto.
BRASIL. Lei Complementar nº 227, de 14 de janeiro de 2026. Conclui a regulamentação da Reforma Tributária sobre o Consumo e institui o Comitê Gestor do IBS. Brasília, DF, 2026. Detalhes disponíveis em Felsberg Advogados.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 14.133/2021. 2. ed. São Paulo: RT, 2023.
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. 14. ed. São Paulo: Dialética, 2022.
SCAFF, Fernando Facury. Reforma Tributária e os Impactos nos Contratos Administrativos. Revista de Direito Tributário Atual, São Paulo, v. 52, p. 115-132, 2024. Análise disponível no portal Consultor Jurídico.