Empreender é assumir riscos. Quem abre uma empresa, contrata trabalhadores ou investe em uma nova atividade sabe que o mercado não oferece garantia de sucesso. Mas precisa conhecer as regras aplicáveis e confiar que o poder público as observará. Sem essa confiança, mesmo projetos economicamente promissores podem ser adiados ou abandonados.
A Constituição de 1988 não deixou a livre iniciativa à margem de seu projeto de país. O art. 1º, inciso IV, inclui os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa entre os fundamentos da República. O art. 170 volta a reunir trabalho e livre iniciativa como bases da ordem econômica, cuja finalidade é assegurar existência digna a todos, conforme os ditames da justiça social. A Constituição reconhece, assim, a importância de quem trabalha e de quem organiza recursos, assume riscos, produz e gera empregos.
Essa proteção ganha contornos mais concretos no próprio art. 170. Seus incisos incluem a propriedade privada, a livre concorrência e o tratamento favorecido às empresas de pequeno porte entre os princípios da ordem econômica. O parágrafo único assegura o livre exercício de atividade econômica independentemente de autorização de órgãos públicos, ressalvados os casos previstos em lei. O art. 179, por sua vez, determina tratamento jurídico diferenciado às microempresas e empresas de pequeno porte, com o objetivo de incentivá-las pela simplificação ou redução de obrigações.
A Constituição fez uma escolha que não pode ser ignorada conforme a conveniência do momento. Ao Estado cabe regular e fiscalizar a atividade econômica na forma da lei. Ao particular, deve ser possível conhecer as regras sob as quais trabalha, contrata e investe.
O texto constitucional também define o lugar do Estado nessa relação. Pelo art. 174, ele atua como agente normativo e regulador da atividade econômica, exercendo, na forma da lei, funções de fiscalização, incentivo e planejamento. O art. 173 estabelece condições para que o próprio Estado explore diretamente atividade econômica. Regular, fiscalizar e proteger interesses públicos são atribuições constitucionais. Seu exercício, porém, deve respeitar os limites estabelecidos pela Constituição e pela lei.
É nesse ponto que a segurança jurídica se torna indispensável ao investimento. O art. 5º, inciso XXXVI, protege o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Essa garantia não torna imutável toda regra econômica, mas exige respeito às situações que efetivamente protege. Para o empresário que precisa decidir hoje onde aplicar recursos e contratar pessoas, a maneira como o Estado estabelece, modifica e aplica as regras influencia a decisão de investir no Brasil.
Uma empresa pode aceitar o risco do mercado. Não se pode exigir que organize sua atividade sob regras cuja aplicação muda de modo imprevisível, sobretudo quando a mudança desconsidera situações legitimamente constituídas. O problema começa quando a livre iniciativa é celebrada no discurso e submetida, na prática, à incerteza produzida pelo próprio poder público. É preciso perguntar se o Estado respeita a Constituição também quando exerce seu poder de regular.
A sequência de sobressaltos
Os últimos anos oferecem exemplos de como esse dilema se apresenta. Em 2023, ao julgar os Temas 881 e 885 da repercussão geral, o STF definiu os efeitos de decisões posteriores da Corte sobre a coisa julgada em relações tributárias continuadas. O julgamento alcançou empresas que possuíam decisões judiciais definitivas relativas à contribuição social sobre o lucro líquido, a CSLL. A controvérsia evoca a clássica advertência lembrada por Pedro Malan segundo a qual, no Brasil, até mesmo o passado se torna incerto. Ao rejeitar a modulação de efeitos para a data daquele julgamento, a Corte determinou a cessação automática da eficácia das decisões individuais desde a publicação de precedente anterior, expondo contribuintes à cobrança de tributos relativos a períodos em que agiram confiando na eficácia de suas decisões definitivas. Não se trata de ignorar a autoridade do Supremo, mas de reconhecer o peso prático que a definição dos efeitos da coisa julgada impõe a quem planeja investimentos no país.
Em 2024, a desoneração da folha de pagamento expôs outra fonte de incerteza. Depois da prorrogação aprovada pela lei 14.784/23, a matéria foi questionada no STF na ADIn 7.633. Seguiram-se decisões judiciais, negociações entre os Poderes e, por fim, a lei 14.973/24, que estabeleceu a reoneração gradual a partir de 2025. Para empresas que projetam contratações e calculam seus custos ao longo de vários anos, a sequência desses acontecimentos não é uma abstração institucional. Ela entra diretamente nas contas de cada investimento.
O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos também ilustra a importância das condições em que incentivos são alterados. O Perse previu a redução a zero de alíquotas tributárias por 60 meses. A lei 14.859/24 alterou bruscamente esse regime fiscal, condicionou a fruição do benefício à habilitação e fixou um limite de R$ 15 bilhões para seu custo fiscal entre abril de 2024 e dezembro de 2026. Com o atingimento desse limite, a Receita Federal simplesmente declarou o encerramento antecipado do benefício a partir de abril de 2025.
A proteção assegurada ao contribuinte pelo Perse deve ser examinada à luz do art. 178 do CTN e da súmula 544 do STF. Trata-se de benefício concedido por prazo certo e sob condições que não podem ser desconsideradas depois que as empresas organizaram suas atividades e assumiram os encargos necessários à sua fruição. O art. 178 do CTN limita a livre revogação da isenção concedida por prazo certo e em função de determinadas condições. A súmula 544 do STF, por sua vez, estabelece que isenções concedidas sob condição onerosa não podem ser livremente suprimidas.
Há razões legítimas para o Estado avaliar o custo de um benefício tributário. Resta, porém, uma indagação incontornável. Qual é o destino dos investimentos realizados enquanto o regime anterior estava em pleno vigor? Descobre-se assim uma modalidade inédita de direito tributário no país, a segurança jurídica com prazo de validade condicionado ao humor da arrecadação. Que proteção resta a quem acreditou em uma lei que prometia sessenta meses de previsibilidade e entregou apenas a certeza de que a palavra estatal dura pouco?
Já em 2025, a discussão sobre o IOF acrescentou um exemplo de instabilidade em prazo ainda mais curto. Decretos presidenciais alteraram a tributação de operações financeiras. O Congresso aprovou um decreto legislativo para sustá-los. A controvérsia chegou ao STF, que suspendeu temporariamente atos de ambos os Poderes antes de decidir sobre a maior parte das alterações. Independentemente da posição adotada quanto às alíquotas, a sucessão de atos exigiu que agentes econômicos acompanhassem mudanças capazes de afetar o custo de suas operações financeiras.
A reviravolta regulatória e a quebra da confiança
O episódio mais recente expõe o problema em sua forma mais crua. Em dezembro de 2023, o Brasil aprovou a lei 14.790 para disciplinar as apostas de quota fixa. A exploração da atividade dependia de autorização do Ministério da Fazenda, que poderia ser concedida por até cinco anos, mediante pagamento de uma contraprestação de outorga. Empresas ingressaram nesse mercado sob as condições estabelecidas pelo próprio Estado.
Em 25 de setembro de 2026, a MP 1.394 inverteu essa orientação. Proibiu a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das apostas de quota fixa, determinou que os operadores retirassem seus sites e aplicativos do ar em dez dias e previu a extinção das autorizações já concedidas após trinta dias. Como se uma declaração pudesse resolver toda a questão jurídica, a medida provisória pretende operar um verdadeiro passe de mágica regulatório ao declarar que a extinção não dá direito à devolução dos valores pagos pela outorga nem a indenizações. Para o Estado brasileiro, a confiança legítima do particular custa milhões de reais na entrada, mas vale zero centavo na saída. Será suficiente escrever isso em uma medida provisória para afastar qualquer discussão sobre os efeitos dos atos que o próprio Estado praticou?
Chama atenção, ademais, a seletividade da restrição. A proibição alcança apostas esportivas e jogos on-line, mas poupa com zelo as loterias exploradas ou patrocinadas pelo próprio Estado.
Há razões sérias para enfrentar os danos associados às apostas, especialmente a dependência, o endividamento e a exposição de pessoas vulneráveis. Esses problemas exigem debate público e ação estatal. A pergunta jurídica, contudo, permanece. Que proteção se deve dar a quem atendeu às exigências legais, pagou pela autorização e investiu para operar uma atividade que o Estado decidiu proibir pouco tempo depois?
A Constituição não obriga o país a manter indefinidamente um mercado de apostas. Também não permite que a invocação do interesse público encerre, por si só, toda discussão sobre proteção da confiança, boa-fé, duração das autorizações, prazo de transição e efeitos patrimoniais da decisão. Cabe examinar se a resposta adotada pela medida provisória respeita as garantias constitucionais e as consequências dos atos praticados pelo próprio Estado. O empresário pode aceitar que o mercado mude. O que exige explicação constitucional é o Estado autorizá-lo a investir sob determinadas regras e, pouco depois, extinguir a atividade sem enfrentar os efeitos dessa escolha.
Nenhum desses episódios significa que tributos, benefícios, atos dos Poderes ou interpretações judiciais devam permanecer intocados. Juntos, eles revelam formas diferentes de incerteza. Há os efeitos de uma decisão judicial sobre relações tributárias, a disputa sobre a desoneração da folha, a revisão de um incentivo fiscal oneroso e setorial, a sucessão de atos sobre o IOF e a proibição de uma atividade recentemente regulamentada. É razoável perguntar que mensagem essa sequência transmite a quem considera fazer um investimento de longo prazo no Brasil.
O custo da incerteza
O Estado precisa poder corrigir políticas públicas, proteger a arrecadação e cumprir a Constituição. Mas também precisa explicar suas escolhas, observar os limites jurídicos de cada mudança e considerar seus efeitos sobre quem confiou nas regras até então aplicáveis. Uma fábrica, um empreendimento imobiliário ou uma empresa de tecnologia não são construídos apenas com capital. Dependem de planejamento, contratos, licenças e decisões que levam anos para produzir resultados, muitas vezes com margens de lucro apertadas.
A segurança jurídica não promete ao empreendedor sucesso no mercado. Ela oferece uma condição mais elementar. Trata-se da possibilidade de assumir o risco natural dos negócios, sem precisar incluir a volatilidade das convicções estatais na planilha de custos. A livre iniciativa não se realiza apenas porque está escrita na Constituição. Se o Brasil deseja atrair investimentos, estimular o empreendedorismo e gerar empregos, precisa oferecer segurança a quem decide investir aqui. Isso começa pelo respeito às regras do próprio jogo constitucional.