1. O conteúdo da PEC 221/19
A PEC 221/19 promove uma alteração significativa no regime constitucional da duração do trabalho. Basicamente, substitui o modelo tradicional de escala 6x1 (de seis dias de trabalho para um dia de descanso semanal remunerado) por um sistema que assegura dois dias de repouso semanal, com redução gradual da jornada máxima semanal de 44 para 40 horas, sem redução da remuneração.
A alteração não se limita à reorganização da escala de trabalho. Ao preservar a remuneração e reduzir o tempo máximo de prestação laboral, a proposta modifica diretamente a relação entre tempo e custo do trabalho, produzindo reflexos econômicos relevantes para os empregadores.
Na prática, isso significa que em diversos setores da economia, especialmente naqueles que dependem de cobertura contínua de postos de trabalho, a manutenção do mesmo nível de atividade poderá exigir a contratação de trabalhadores adicionais ou a adoção de novas estratégias de organização da mão de obra.
2. Os impactos da alteração constitucional sobre os contratos administrativos
As repercussões da medida ultrapassam as relações privadas e alcançam também os contratos administrativos de forma geral, e especialmente aqueles que têm por objeto o fornecimento de permanente de mão de obra. A Administração Pública mantém extensa rede de contratos administrativos dessa natureza, como ocorre nos serviços de vigilância, limpeza, portaria, recepção, apoio administrativo e diversas atividades terceirizadas de suporte. Nesses casos, a redução da jornada máxima semanal tende a produzir impacto direto sobre os custos de execução assumidos pelo particular contratado.
Sob essa perspectiva, a relevância jurídica da PEC 221/19 não decorre apenas da alteração das regras trabalhistas aplicáveis aos empregados vinculados à execução contratual. A proposta introduz um novo parâmetro constitucional para a organização do trabalho no país, modificando elementos que frequentemente serviram de base para a formação dos preços apresentados em licitações públicas e para a definição da equação econômico-financeira originalmente pactuada nas contratações públicas que envolvem disponibilização permanente de mão de obra.
Logo, se a alteração constitucional produzir impacto relevante sobre os custos de execução dos contratos administrativos em curso, surge a necessidade de identificar o fundamento jurídico da recomposição da equação econômico-financeira original e o instrumento adequado para sua implementação.
3. O direito à recomposição da equação econômico-financeira
A equação econômico-financeira do contrato administrativo corresponde à relação de proporcionalidade estabelecida entre os encargos assumidos pelo contratado e a remuneração que lhe será devida pela adequada execução do objeto contratual.
Essa relação é formada ainda na fase licitatória, quando os licitantes elaboram suas propostas com base nas condições jurídicas, econômicas e técnicas vigentes naquele momento. As regras trabalhistas aplicáveis à execução contratual estão incluídas nessas premissas, especialmente nos contratos que exigem disponibilização permanente de mão de obra.
A formulação das propostas pelos licitantes considera o regime jurídico vigente, que influencia diretamente a estrutura de custos da futura contratação. A Administração Pública avalia e julga essas propostas com base no mesmo conjunto de normas, e o contrato é celebrado com o licitante vencedor a partir da equação econômico-financeira resultante dessa interação.
A alteração constitucional promovida pela PEC 221/19 modifica significativamente esse cenário. Ao instituir dois dias de descanso semanal remunerado e reduzir a jornada máxima semanal de trabalho sem correspondente redução remuneratória, o novo regime jurídico interfere diretamente em um dos elementos considerados na formação dos preços ofertados pelos particulares, com base na regra que estava em vigor.
Nesse contexto, assume relevância a distinção entre os riscos ordinariamente atribuídos ao contratado e os fatos supervenientes capazes de alterar substancialmente a relação entre encargos e remuneração. O particular assume os riscos inerentes à execução contratual e às oscilações normais da atividade econômica, mas não o risco decorrente de alteração constitucional superveniente que modifique as condições jurídicas consideradas na formulação da sua proposta.
Consequentemente, caso a emenda constitucional seja promulgada nos termos da PEC 221/19, poderá surgir a necessidade de recompor a equação econômico-financeira dos contratos administrativos impactados pela alteração normativa. Não haverá direito automático à recomposição em todos os contratos. A recomposição contratual pressuporá a demonstração concreta de que a nova disciplina constitucional repercutiu efetivamente sobre os encargos da execução e provocou desequilíbrio relevante da equação econômico-financeira originalmente pactuada.
4. Repactuação ou reequilíbrio extraordinário?
Comprovado o impacto da alteração normativa sobre a equação contratual, surge a necessidade de identificar o fundamento jurídico dessa recomposição e o instrumento adequado para sua implementação.
À primeira vista, poderia parecer que a solução estaria na repactuação contratual, uma vez que a alteração constitucional produz reflexos diretos sobre os custos da mão de obra empregada na execução do contrato. Essa conclusão, contudo, não parece adequada.
A repactuação destina-se à atualização dos custos do contrato decorrentes de variações ordinárias de sua estrutura de custos, especialmente aquelas relacionadas à mão de obra, como dissídios coletivos, convenções e acordos coletivos de trabalho. Nessas hipóteses, o regime jurídico considerado na formulação da proposta permanece substancialmente inalterado, modificando-se apenas determinados componentes econômicos da contratação.
A situação decorrente da PEC 221/19 possui natureza distinta. A alteração constitucional modifica um dos pressupostos normativos considerados na formulação da proposta e na definição da equação econômico-financeira originalmente pactuada.
Por essa razão, o fundamento jurídico da recomposição não deve ser buscado no regime da repactuação, mas na necessidade de preservar a relação originalmente estabelecida entre os encargos e a remuneração pactuados. O que se pretende recompor não é apenas determinado componente da planilha de custos, mas a própria equação econômico-financeira afetada pela superveniência de novo regime constitucional do trabalho.
Nessa perspectiva, o mecanismo mais adequado para enfrentar os impactos da PEC 221/19 parece ser o reequilíbrio econômico-financeiro extraordinário, encontrando fundamento especialmente no art. 134 da lei 14.133/21, que prevê a alteração dos preços contratuais em razão da superveniência de disposições legais com comprovada repercussão sobre os preços contratados, sem prejuízo da incidência do art. 124, II, "d", do mesmo diploma legal.
Naturalmente, a recomposição dependerá da demonstração concreta de que a alteração constitucional produziu efetivo aumento dos custos de execução e comprometeu a equação econômico-financeira original. Demonstrado esse impacto, a revisão contratual deverá ocorrer por meio dos instrumentos próprios do reequilíbrio econômico-financeiro.
5. Síntese conclusiva
A PEC 221/19 altera significativamente o regime constitucional da duração do trabalho ao reduzir a jornada máxima semanal e ampliar o período de descanso remunerado sem redução da remuneração dos trabalhadores.
Nos contratos administrativos de forma geral, e especialmente naqueles que envolvem o fornecimento de mão de obra, essa alteração poderá gerar aumento dos custos de execução e comprometer a equação econômico-financeira originalmente pactuada.
A controvérsia jurídica não está propriamente na existência do direito à recomposição, mas na identificação do instrumento adequado para sua implementação. Embora a alteração constitucional produza reflexos sobre os custos da mão de obra, a hipótese não se enquadra na lógica da repactuação, destinada à absorção de variações ordinárias da estrutura de custos do contrato.
A PEC 211/19 produz uma alteração constitucional superveniente que modifica pressupostos considerados na formação da proposta e na definição da equação econômico-financeira originalmente pactuada, razão pela qual, demonstrado o efetivo desequilíbrio contratual, a solução juridicamente mais adequada parece ser o reequilíbrio econômico-financeiro extraordinário, com fundamento especialmente no art. 134 da lei 14.133/21.