Uma licença ambiental não se torna ilegal porque provoca controvérsia. Pode receber apoio do governo, críticas de especialistas e resistência da sociedade sem que isso, por si só, comprometa sua validade. O contrário também é possível: um processo conduzido longe dos holofotes pode apresentar falhas graves. O grau de conflito não revela, sozinho, a legalidade do ato. É preciso saber quem decidiu, quais informações foram examinadas e por que determinado resultado foi considerado juridicamente admissível.
Em 2013, a então ministra do Meio Ambiente Izabella Teixeira criticava o uso de licenças para exigir contrapartidas sem relação com os impactos dos empreendimentos. Em agosto de 2026, voltou a advertir sobre a politização do licenciamento. A preocupação é pertinente. Mas, se toda decisão contestada for chamada de “politizada”, a expressão deixará de identificar um problema jurídico e passará a funcionar como simples desqualificação de posições divergentes.
O licenciamento integra a Política Nacional do Meio Ambiente e concretiza deveres constitucionais de proteção ambiental. É um procedimento administrativo, mas não existe fora da sociedade: pressupõe escolhas normativas, conhecimento técnico, participação pública e conflitos legítimos sobre o uso do território. Kathryn Hochstetler, ao estudar projetos energéticos brasileiros, mostrou como o licenciamento também constitui um espaço de disputa entre grupos favoráveis e contrários a determinados empreendimentos. Reconhecer essa dimensão política, contudo, não significa aceitar que qualquer interesse possa determinar o conteúdo de uma licença.
A distinção central é entre influenciar legitimamente a formulação de políticas públicas e interferir, de modo incompatível com a lei, na instrução ou na decisão administrativa. Para percebê-la, é necessário acompanhar o processo desde antes da assinatura do ato.
A escolha política não substitui a avaliação ambiental
A definição de prioridades energéticas, investimentos em infraestrutura e diretrizes de ocupação do território cabe às instâncias politicamente competentes, submetidas à Constituição e aos mecanismos de controle democrático. Essas escolhas orientam a ação do Estado, mas não dispensam a verificação dos requisitos jurídicos e ambientais de cada projeto. A decisão de ampliar a capacidade de um porto, por exemplo, não comprova automaticamente a viabilidade ambiental de um terminal específico. Tampouco a classificação de uma região como promissora para a exploração de petróleo autoriza, por si só, a perfuração de um poço.
Existe, porém, um problema inverso. Quando o planejamento não enfrenta adequadamente alternativas territoriais, impactos cumulativos e conflitos de uso do espaço, essas questões acabam transferidas aos processos individuais. Luis Enrique Sánchez, ao examinar as dificuldades de implantação da avaliação ambiental estratégica no Brasil, associa seu avanço à transparência e à qualidade da governança. No setor de petróleo e gás, Cristiano Vilardo e colaboradores também analisaram a importância das avaliações ambientais antecipadas para a tomada de decisões.
Isso não significa que toda avaliação estratégica seja requisito legal para uma licença. Planejamento setorial, avaliação de impactos e licenciamento possuem funções diferentes. A ausência de um instrumento estratégico pode reduzir a qualidade da decisão pública sem produzir, automaticamente, a nulidade de cada licença. A análise jurídica precisa distinguir o que seria desejável em termos de governança daquilo que a legislação efetivamente exige.
A decisão começa pelo que se escolhe estudar
Entre o planejamento geral e a licença existe uma etapa decisiva, embora pouco visível: a definição do objeto dos estudos ambientais. O termo de referência estabelece quais aspectos devem ser investigados e com que abrangência. Seu conteúdo interfere diretamente no conjunto de informações que chegará à equipe técnica e, depois, à autoridade responsável pela decisão. Um estudo pode ter centenas de páginas e, ainda assim, não responder à pergunta ambiental mais importante.
A lei 15.190/25 atribui à autoridade licenciadora a elaboração do termo de referência, com a oitiva das autoridades envolvidas quando cabível, e admite ajustes após ouvir o empreendedor (art. 28). Exige também que a delimitação considere o nexo entre os impactos potenciais e os atributos dos meios físico, biótico e socioeconômico suscetíveis de interação (§ 3º). Para termos padronizados por tipologia, permite consulta pública, sem torná-la obrigatória em cada caso individual (§ 8º e art. 41, § 2º). Já o art. 29 determina, quando exigido EIA, o exame das alternativas pertinentes, da distribuição dos efeitos sociais e dos impactos cumulativos e sinérgicos.
A relevância dessa etapa não é apenas teórica. Rossana Borioni e Luis Enrique Sánchez, em estudo publicado em 2023, examinaram debates realizados no Conama ao longo de décadas e identificaram pouca atenção à definição do escopo dos estudos. Em pesquisa sobre cinco empreendimentos do Complexo Industrial Portuário de Pontal do Paraná, Erica Vicente Onofre, Juliana Quadros e Natália Tavares de Azevedo encontraram insuficiências no tratamento dos impactos cumulativos. São investigações distintas, mas convergem em um ponto: a qualidade da avaliação depende, desde o início, das questões que o procedimento se dispõe a enfrentar.
Esses resultados não demonstram, por si, interferência política deliberada. Uma lacuna pode decorrer de erro metodológico, insuficiência de dados ou deficiência de instrução, sem que exista desvio de finalidade. Tampouco seria razoável exigir estudos ilimitados. Delimitar o escopo é necessário à proporcionalidade e à eficiência do licenciamento. O problema surge quando questões ambientalmente relevantes são afastadas sem justificativa verificável e sem o tratamento que o ordenamento exige. O dever de fundamentar as escolhas permite distinguir um recorte técnico legítimo de uma exclusão arbitrária.
Essa delimitação também está sujeita a controle jurídico. No REsp 1.216.188/PR, relativo à Usina Hidrelétrica de Salto Grande do Chopim, o STJ manteve a exigência, naquele processo, de novo Estudo de Impacto Ambiental que considerasse toda a bacia hidrográfica. Não estabeleceu, porém, que todo empreendimento deva adotar esse mesmo recorte. O precedente evidencia que a extensão dos estudos precisa guardar relação com os impactos relevantes e pode ser judicialmente examinada. Isso é controle da suficiência da instrução, não prova de politização.
O parecer técnico não é a licença
Concluídos os estudos, há outra distinção indispensável. O empreendedor apresenta a avaliação dos impactos; a equipe do órgão licenciador examina os dados; o parecer técnico registra conclusões especializadas; e a autoridade competente pratica o ato administrativo. A resolução Conama 237/1997 já distinguia a emissão de parecer conclusivo do deferimento ou indeferimento da licença. A lei 15.190/25, por sua vez, identifica a autoridade licenciadora como titular do poder decisório, observadas as competências previstas na LC 140/11.
O fato de a autoridade decidir não transforma a análise técnica em etapa dispensável. No processo administrativo federal, a lei 9.784/1999 exige motivação com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos quando a decisão diverge de pareceres, laudos, propostas ou relatórios oficiais (art. 50, VII). A motivação deve ser explícita, clara e congruente (§ 1º). O art. 42 da mesma lei distingue, ainda, pareceres obrigatórios vinculantes e não vinculantes. Por isso, nem todo parecer obriga a autoridade a acolher sua conclusão, mas a discordância não a exonera de demonstrar por que decidiu de outro modo. Também não se devem confundir os pareceres internos com as manifestações de outras autoridades envolvidas, sujeitas a disciplina própria na lei 15.190/25.
A doutrina de Juarez Freitas oferece um critério para essa distinção: a discricionariedade administrativa não dispensa motivação consistente, apoiada em razões de fato e de direito passíveis de controle. A autoridade conserva a margem de apreciação que a lei lhe atribui, mas não pode invocá-la para tornar imunes ao exame os fundamentos de sua decisão. Controlar esses fundamentos não equivale a assumir a competência de licenciar.
A influência indevida tampouco precisa assumir a forma de uma ordem expressa para conceder a licença. Katherine Bersch e Gabriela Lotta, com base em mais de cem entrevistas, analisaram estratégias de controle político e resistência burocrática em instituições ambientais brasileiras durante o governo Bolsonaro. O estudo se refere a um contexto histórico determinado e não autoriza presumir irregularidade em processos posteriores. Sua contribuição é evidenciar que alterações nas regras internas, nas relações hierárquicas e nas condições de trabalho podem afetar a formação das decisões.
Assim, o exame jurídico precisa alcançar tanto o conteúdo do ato quanto a forma pela qual suas razões foram construídas. A mesma lógica se aplica às condicionantes. O art. 14 da lei 15.190/25 exige relação entre as medidas impostas e os impactos atribuíveis à atividade, observadas a proporcionalidade e a hierarquia entre prevenção, mitigação e compensação. Nem a relevância econômica de um projeto justifica dispensar proteção exigível, nem a preocupação ambiental autoriza impor obrigações estranhas aos impactos sob responsabilidade do empreendedor.
Participar não é decidir; controlar não é governar
A participação social integra a legitimidade do licenciamento, mas não transfere à audiência pública a competência para conceder ou negar a licença. Manifestações de comunidades, pesquisadores e organizações podem revelar impactos negligenciados, contestar premissas ou indicar alternativas. Devem receber consideração compatível com sua pertinência, sem se converterem em uma votação sobre a viabilidade do empreendimento.
Quando juridicamente exigível, a consulta prévia, livre e informada de povos e comunidades tradicionais segue regime próprio e não se confunde com audiência pública. A lei 15.300/25 torna essa diferença expressa ao estabelecer, no licenciamento ambiental especial, que a audiência obrigatória não substitui aquela consulta (art. 4º, § 2º). A própria lei, ao permitir prioridade de análise para empreendimentos definidos como estratégicos, mantém a exigência de EIA/Rima, parecer técnico conclusivo e decisão que pode ser de indeferimento. Priorizar um procedimento é diferente de presumir seu resultado.
O Ministério Público e o Judiciário, por sua vez, podem controlar competência, procedimento, suficiência dos elementos relevantes, pressupostos fáticos e motivação. Esse controle não se limita a verificar a existência formal de uma assinatura. Também não significa substituir, sem fundamento jurídico, uma avaliação administrativa legítima por outra preferência de gestão. Participação, análise técnica, decisão e controle exercem funções relacionadas, mas distintas.
A Margem Equatorial ilustra a diferença
O licenciamento da perfuração exploratória no bloco FZA-M-59, na bacia da Foz do Amazonas, ajuda a compreender essas fronteiras. Em maio de 2023, o Ibama indeferiu a solicitação diante de inconsistências técnicas apontadas na instrução, inclusive em matéria de resposta a emergências e avaliação de impactos. O despacho também destacou a ausência de AAAS - Avaliação Ambiental de Área Sedimentar e as dificuldades de decidir sobre uma nova fronteira petrolífera sem instrumentos estratégicos adequados.
Em agosto daquele ano, a Advocacia-Geral da União concluiu, no parecer 00014/2023/CGPP/DECOR/CGU/AGU, que a AAAS não constituía requisito exigível no âmbito do licenciamento individual. A divergência mostra por que é necessário separar três perguntas: seria recomendável uma avaliação estratégica prévia? A ordem jurídica a impunha como condição daquela licença? Os estudos apresentados bastavam para examinar os riscos do projeto? As respostas não são necessariamente iguais.
Após novas etapas do procedimento, o Ibama concedeu, em 20 de outubro de 2025, licença de operação para a perfuração de um poço exploratório, sem autorizar a produção comercial de petróleo. A mudança de resultado não demonstra, isoladamente, que uma decisão tenha sido legítima e a outra politicamente determinada. Para sustentar qualquer dessas conclusões, seria necessário comparar os fundamentos, as exigências e os elementos técnicos disponíveis em cada momento.
Há ainda um cuidado temporal. A lei 15.190/25 entrou em vigor em 4 de fevereiro de 2026. Seu art. 60 preserva as obrigações e os cronogramas da etapa em andamento e submete, conforme as regras de transição, as etapas subsequentes ao novo regime. A lei não pode servir de fundamento retroativo para julgar a legalidade dos atos praticados em 2023 ou da licença emitida em 2025. A discussão sobre a constitucionalidade de dispositivos das leis 15.190 e 15.300, levada ao STF, reforça a necessidade de distinguir texto legislativo, interpretação administrativa e controle constitucional.
A responsabilidade precisa acompanhar cada escolha
A politização indevida não se identifica pelo tamanho de uma manifestação, pela origem de uma crítica ou pelo setor beneficiado por determinada licença. Ela exige examinar se interesses estranhos à finalidade legal influenciaram de forma ilegítima a instrução ou o resultado. É diferente constatar uma falha técnica, demonstrar uma ilegalidade e comprovar captura ou desvio de finalidade. Essas hipóteses não podem ser tratadas como sinônimos, porque dependem de fundamentos e provas distintos.
Por isso, perguntar “quem decide o quê?” significa reconstruir toda a trajetória do procedimento. Quem definiu a prioridade pública? Quem estabeleceu o que seria estudado e justificou os limites dessa investigação? Quem examinou as evidências e considerou as contribuições recebidas? Quem tomou a decisão final e explicou sua compatibilidade com os fatos e com o Direito?
Uma licença juridicamente defensável não é aquela que elimina o conflito, mas aquela cujo percurso pode ser compreendido e controlado. Proteger apenas a assinatura final pouco resolve quando questões decisivas foram excluídas da instrução sem justificativa. Ao mesmo tempo, a divergência técnica ou a mobilização social não bastam para presumir politização. O que sustenta a legitimidade da decisão é a possibilidade de verificar as competências exercidas, as perguntas enfrentadas e as razões pelas quais o Estado decidiu como decidiu.
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BRASIL. Lei 15.190/2025 (Lei Geral do Licenciamento Ambiental), especialmente arts. 3º, 14, 28, 29, 39–42, 48, 60 e 67; Lei 15.300/2025, arts. 3º e 4º.
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