Em abril de 2018, participei, como representante da Ancine - Agência Nacional do Cinema, das discussões do Grupo de Trabalho de Jogos Eletrônicos do Conselho Superior do Cinema. Uma questão jurídica ainda dividia reguladores e desenvolvedores: os games seriam programas de computador ou obras audiovisuais? Oito anos depois, a lei 14.852/24 acolheu uma resposta integradora, e o decreto 13.138, de 14 de outubro de 2026, avançou em sua regulamentação.1,2
A resposta não surgiu de uma decisão isolada. Em 12 de abril de 2018, na Cinemateca Brasileira, em São Paulo, representantes do Ministério da Cultura, da Ancine, da Abragames e do setor participaram da reunião inaugural do GT, com a presença do então ministro Sérgio Sá Leitão. Eu integrava o grupo pela Ancine. A recente afirmação da ministra Margareth Menezes - “Game é cultura, game é audiovisual” - resume uma construção jurídica e institucional de quase uma década.3
Este artigo recupera documentos dessa trajetória e examina sua principal consequência: reconhecer os games como audiovisual interativo desenvolvido como software abre caminhos para o fomento, mas não autoriza, por si só, ampliar a incidência tributária da Condecine.
Games: Audiovisual e software, sem contradição
O debate é anterior à própria lei. A instrução normativa Ancine 104/12 já tratava o jogo eletrônico como conteúdo audiovisual interativo, com imagens alteradas em tempo real pelas ações do jogador. Não é exato, portanto, afirmar que somente em 2024 os games passaram a orbitar o conceito de audiovisual. A novidade da lei está em outro ponto: a consagração legislativa expressa da interatividade audiovisual associada à condição de programa de computador.4
Em 2017, no estudo “Jogos eletrônicos: audiovisual ou software? O ponto ótimo da exegese legal para viabilizar a implementação de políticas públicas de regulação e fomento”, no artigo “Jogo não pode ser obra audiovisual para fins fiscais”5 -, sustentei que as duas classificações não se excluem. Reduzir o game a software significaria ignorar sua dimensão estética, narrativa, sonora e cultural; tratá-lo apenas como obra audiovisual desconsideraria sua interatividade, sua arquitetura técnica e sua inserção na economia da inovação. A saída proposta foi distinguir as obras audiovisuais stricto sensu - cinematográficas e videofonográficas - da obra audiovisual lato sensu, prevista no art. 1º, I, da MP 2.228-1/01, capaz de abrigar os jogos eletrônicos sem apagar suas particularidades de linguagem e de programação.6
O problema não era terminológico. A natureza jurídica do game condicionava o acesso ao fomento, a disciplina dos projetos independentes e a previsibilidade das obrigações dos agentes econômicos. E havia um risco hermenêutico evidente: converter o reconhecimento cultural dos jogos em fundamento automático para ampliar a tributação setorial. Por isso, dupla proteção nunca significou dupla tributação. Significava aplicar, a cada consequência normativa, o regime legal correspondente, sob as exigências de legalidade, determinação conceitual e tipicidade tributária.7
O GT de 2018 e a construção institucional
Em 9 de janeiro de 2018, a Diretoria Colegiada da Ancine aprovou, pela deliberação 20-E/18, a criação de um grupo de trabalho interno para estudar e propor formas de integração dos jogos eletrônicos às funções da agência. O grupo reunia as áreas de financiamento, fomento, desenvolvimento econômico, regulação de mercado, registro e fiscalização - sinal de que o impasse exigia resposta transversal, e não apenas semântica.8
Em fevereiro de 2018, o Conselho Superior do Cinema criou o GT sobre Políticas de Fomento aos Jogos Eletrônicos. A segunda reunião, em 30 de abril, reuniu o ministro Sá Leitão, o então diretor-presidente da Ancine, Christian de Castro, e representantes do setor, inclusive de realidade virtual e aumentada. A composição divulgada oficialmente pela Ancine registra minha participação como representante da agência. O grupo articulou criação cultural, inovação tecnológica e mecanismos do FSA - Fundo Setorial do Audiovisual.9
O trabalho deixou rastro documental. Pela deliberação 745-E/18, de 2 de outubro, a Diretoria Colegiada tomou conhecimento do Relatório Final do GT, determinou o encaminhamento de questões à Procuradoria Federal junto à Ancine, a avaliação das propostas pelas áreas técnicas e a revisão de regras das chamadas públicas do PRODAV 14. A deliberação não equivale à implementação integral das recomendações, mas documenta sua incorporação ao processo decisório da agência.10
O voto do diretor-presidente Christian de Castro, que integra essa deliberação, é especialmente revelador. Nele se discute a inserção dos jogos no conceito geral de obra audiovisual, sem assimilá-los às obras cinematográficas e videofonográficas; defende-se a necessidade de uma definição autônoma; e distinguem-se fomento direto, incentivos fiscais e tributação. O voto cita expressamente o estudo de 2017 e reproduz a distinção entre audiovisual lato sensu e stricto sensu. Há, assim, registro da circulação desse argumento doutrinário na discussão regulatória de 2018 - o que é diferente de afirmar, sem provas adicionais, que a redação da lei posterior dele derive diretamente.11
Houve também consequências concretas. Segundo o Relatório de Gestão de 2018, a Ancine e o FSA ampliaram para R$ 45,25 milhões os recursos destinados naquele ano à produção, comercialização e aceleração de negócios de jogos eletrônicos. E o tema permaneceu na agenda regulatória da agência nos anos seguintes.12
A lei de 2024 consolida a dupla natureza
A lei 14.852, de 3 de maio de 2024, foi o ponto de inflexão. Ao definir o jogo eletrônico, “para os efeitos desta lei”, como “obra audiovisual interativa desenvolvida como programa de computador”, seu art. 5º, I, reuniu numa única fórmula os dois polos que antes disputavam a classificação do objeto. A pergunta “audiovisual ou software?” recebeu uma resposta por integração, e não por exclusão - precisamente o sentido da dupla natureza jurídica sustentada em 2017.13
A lei não se limitou à definição. O art. 11 estendeu às desenvolvedoras de jogos eletrônicos, nas condições legais, os incentivos da lei 8.685/1993 (lei do audiovisual); o art. 12 reconheceu o desenvolvimento de games como segmento cultural para os fins da lei 8.313/1991 (lei Rouanet). A discussão abstrata converteu-se em possibilidade concreta de financiamento cultural, o que responde, ao menos em parte, à indagação formulada em outro estudo: seria o jogo eletrônico brasileiro independente, no microssistema audiovisual, uma realidade jurídica ou apenas uma ficção?14
O decreto de 2026 e os desafios do fomento
Antes mesmo do decreto, a regulação já começara a se mover. Em 7 de maio de 2026, a instrução normativa Ancine 176 passou a admitir expressamente, entre os projetos financiáveis pelos Funcines - Fundos de Financiamento da Indústria Cinematográfica Nacional, o desenvolvimento, a produção, a comercialização e a distribuição de obras audiovisuais brasileiras independentes, inclusive jogos eletrônicos, com participação nas receitas de sua exploração comercial.15
O decreto 13.138/26 aprofunda esse movimento e distribui tarefas institucionais. Seu art. 6º atribui à Ancine a disciplina do acesso aos incentivos da lei do audiovisual, a proposição de critérios para apresentação de projetos ao FSA e - ponto central para o setor - a definição dos critérios de enquadramento dos jogos eletrônicos brasileiros de produção independente.
O art. 6º do decreto retoma um desafio já identificado em 2018: definir critérios específicos para que a produção brasileira independente de jogos eletrônicos acesse o fomento. O voto que acompanhou a deliberação 745-E/18 defendia uma definição autônoma, sem confundir games com obras cinematográficas e videofonográficas. O decreto atribui agora essa tarefa à Ancine, mas sua efetiva implementação ainda dependerá de regras e procedimentos claros.16
Na sequência, o art. 7º integra a preservação dos games fomentados com recursos federais à política nacional do audiovisual, com depósito em instituições especializadas. O art. 8º institui o Game Brasil, plataforma pública e gratuita para catalogar e promover jogos nacionais. E o art. 21 resguarda, conforme a natureza dos direitos envolvidos, a proteção das leis 9.609/1998 (software) e 9.610/1998 (direitos autorais) - mais uma manifestação normativa da coexistência entre programa de computador e criação autoral.17
O decreto veio acompanhado de anúncios de crédito, formação e qualificação profissional. Isso não torna automático o acesso ao financiamento. A Agenda Regulatória Ancine 2026–2027, em sua ação 18, prevê a disciplina dos procedimentos de aprovação, execução, acompanhamento e prestação de contas dos projetos de jogos eletrônicos. Entre o reconhecimento jurídico e a execução da política pública permanece uma etapa regulatória essencial.18,19
Fomento audiovisual não cria tributo
Nesse cenário, a questão tributária exige cautela especial. O reconhecimento dos games como obras audiovisuais interativas - necessário para destravar o fomento - não pode ser convertido, por analogia ou por ato infralegal, em nova hipótese de incidência da Condecine - Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional. A legalidade tributária materialmente qualificada exige que o fato gerador esteja definido em lei com suficiente precisão. A simples presença da palavra “audiovisual” na lei 14.852/24 não dispensa a demonstração de compatibilidade com as normas instituidoras do tributo.20
A preocupação não é nova. Em 2018, o voto que acompanhou a deliberação 745-E já registrava que o enquadramento audiovisual dos jogos, por si só, não bastava para ensejar a cobrança de Condecine. E, em 2025, a proposta de ação 1-E/2025/DIR-VC, elaborada pela Ancine na revisão das regras dos Funcines, voltou a mencionar a necessidade de enfrentar os procedimentos de registro e a incidência da contribuição. O debate tributário segue aberto em seus fundamentos e limites.21
Há uma advertência de política pública por trás dessa distinção. Seria contraditório reconhecer os jogos como manifestação cultural para franquear-lhes recursos e, ao mesmo tempo, impor-lhes encargos não estabelecidos em lei - sobretudo a um setor que já suporta carga tributária elevada sobre consoles e jogos. Não se defende imunidade genérica para os games. Defende-se algo juridicamente mais elementar: que os fins legítimos do fomento não sirvam de atalho para alargar competências tributárias, nem que a tributação inviabilize a finalidade cultural reconhecida pelo legislador.
A próxima fase do jogo
O Marco Legal dos Games resulta de estudos doutrinários, experiências de fomento, deliberações administrativas e escolhas legislativas anteriores a 2024. Entre seus marcos estão os debates de 2018, nos quais participei como representante da Ancine, sobre a compatibilidade entre a natureza audiovisual dos jogos e sua dimensão de software.
A pergunta “audiovisual ou software?” encontrou resposta normativa: obra audiovisual interativa desenvolvida como programa de computador. O desafio agora é dar eficácia a essa dupla natureza por meio de critérios transparentes para a produção independente, regulação proporcional e respeito à legalidade tributária. O reconhecimento cultural não pode converter-se em pretexto para tributação sem hipótese legal específica.
A conquista merece ser celebrada com os desenvolvedores, pesquisadores, agentes públicos e demais participantes que mantiveram essa pauta viva. Mas a regulamentação só terá cumprido sua promessa quando se traduzir em condições reais de desenvolvimento para a indústria brasileira de jogos eletrônicos. Esta fase foi vencida. A próxima começa agora.
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1. BRASIL. Decreto nº 13.138, de 14 de outubro de 2026. Regulamenta a lei 14.852, de 3 de maio de 2024, que cria o marco legal para a indústria de jogos eletrônicos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 14 out. 2026, edição extra. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2026/decreto/d13138.htm. Acesso em: 16 out. 2026.
2. GOVERNO regulamenta marco legal dos games para estimular produção nacional. O Liberal, Belém, 14 out. 2026. Disponível em: https://www.oliberal.com/economia/governo-regulamenta-marco-legal-dos-games-para-estimular-producao-nacional-1.1182589. Acesso em: 16 out. 2026.
3. ZAMBON, Pedro Santoro; CARVALHO, Juliano Maurício de. De software para audiovisual: as influências da Abragames na formulação de políticas públicas culturais para jogos digitais no Brasil. Revista de Políticas Públicas, São Luís, v. 22, n. 1, p. 111-136, 2018. Disponível em: https://redalyc.org/journal/3211/321158843006/movil/. Acesso em: 16 out. 2026. Os autores registram que, em abril de 2018, realizou-se a primeira reunião do GT de Jogos Eletrônicos do Conselho Superior de Cinema, com a participação do ministro da Cultura, de representantes da Ancine e do projeto Brazilian Game Developers. A data (12 de abril de 2018) e o local (Cinemateca Brasileira, em São Paulo) constam de registro do próprio autor, que dela participou.
4. AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA (ANCINE). Instrução Normativa nº 104, de 10 de julho de 2012. Disponível em: https://www.gov.br/ancine/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-no-104. Acesso em: 16 out. 2026. Cf. BRASIL. lei 14.852, de 3 de maio de 2024, art. 5º, I. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/lei/l14852.htm. Acesso em: 16 out. 2026.
5. MARANHÃO JUNIOR, Magno de Aguiar. Jogo não pode ser obra audiovisual para fins fiscais.
6. MARANHÃO JUNIOR, Magno de Aguiar. A guerra tributária à cultura e o desmonte do cinema brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2026, p. 149-150 e 153-160.
7. Idem, p. 163-170.
8. ANCINE. Deliberação de Diretoria Colegiada nº 20-E/2018. Reunião nº 674, de 9 de janeiro de 2018. Processo nº 01416.023289/2017-72. Disponível em: https://www.gov.br/ancine/pt-br/assuntos/reunioes-diretoria-colegiada/pautas-e-atas/2018/rd-674-09-01-2018/2018_rd-674-ddc.pdf. Acesso em: 16 out. 2026.
9. AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA (ANCINE). ANCINE participa de GT de Games. Brasília, DF: ANCINE, 30 abr. 2018. Disponível em: https://www.gov.br/ancine/pt-br/assuntos/noticias/ancine-participa-de-gt-de-games. Acesso em: 16 out. 2026. A notícia informa que o GT foi criado na reunião do Conselho Superior de Cinema de 6 de fevereiro de 2018, que a segunda reunião foi presidida pelo ministro Sérgio Sá Leitão, com a presença do diretor-presidente da Ancine, Christian de Castro, e relaciona entre os integrantes do grupo Rodrigo Saturnino (Sony Pictures/Universal Pictures Brasil), Marcos Tavolari (MinC) e Magno Maranhão (ANCINE).
10. ANCINE. Deliberação de Diretoria Colegiada nº 745-E/2018. Reunião nº 702, de 2 de outubro de 2018. Relatório Final e Propostas do Grupo de Trabalho de Jogos Eletrônicos. Processo nº 01416.023289/2017-72. Disponível em: https://www.gov.br/ancine/pt-br/assuntos/reunioes-diretoria-colegiada/pautas-e-atas/2018/rd-702-02-10-2018/ddc-rd-702.pdf/@@display-file/file. Acesso em: 16 out. 2026.
11. Idem; MARANHÃO JUNIOR, Magno de Aguiar. A guerra tributária à cultura e o desmonte do cinema brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2026, p. 158-160.
12. ANCINE. Relatório de gestão 2018. Disponível em: https://www.gov.br/ancine/pt-br/acesso-a-informacao/transparencia-prestacao-de-contas/relatorio-de-gestao-1/rel_gestao_2018.pdf. Acesso em: 16 out. 2026. Cf. também ANCINE. Proposta de Ação – Atos Normativos Externos nº 1-E/2025/DIR-VC, de 1º de abril de 2025. Processo nº 01416.003620/2025-48, especialmente p. 19. Disponível em: https://www.gov.br/ancine/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/consulta-publica/encerradas/sei_3646485_proposta_de_acao___pa___atos_normativos_externos_1.pdf/@@display-file/file. Acesso em: 16 out. 2026.
13. BRASIL. lei 14.852, de 3 de maio de 2024, art. 5º, I; MARANHÃO JUNIOR, Magno de Aguiar. A guerra tributária à cultura e o desmonte do cinema brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2026, p. 185-187.
14. BRASIL. lei 14.852, de 3 de maio de 2024, arts. 11 e 12; MARANHÃO JUNIOR, Magno de Aguiar. A guerra tributária à cultura e o desmonte do cinema brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2026, p. 173-183.
15. ANCINE. Instrução Normativa nº 176, de 7 de maio de 2026, arts. 4º e 6º. Disponível em: https://www.gov.br/ancine/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/pdf/instrucao-normativa-176.pdf/@@display-file/file. Acesso em: 16 out. 2026.
16. ANCINE. Deliberação de Diretoria Colegiada nº 745-E/2018, de 2 out. 2018; MARANHÃO JUNIOR, Magno de Aguiar. A guerra tributária à cultura e o desmonte do cinema brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2026, p. 175-182; BRASIL. Decreto nº 13.138, de 14 de outubro de 2026, art. 6º, III.
17. BRASIL. Decreto nº 13.138, de 14 de outubro de 2026, arts. 6º, 7º, 8º e 21.
18. LULA mira jovens e promete financiar formação no setor de games. Poder360, 14 out. 2026. Disponível em: https://www.poder360.com.br/poder-governo/lula-mira-jovens-e-promete-financiar-formacao-no-setor-de-games/. Acesso em: 16 out. 2026.
19. ANCINE. Agenda Regulatória ANCINE 2026-2027, Ação 18, p. 20. Disponível em: https://www.gov.br/ancine/pt-br/assuntos/atribuicoes-ancine/regulacao/AR202627VF.pdf. Acesso em: 16 out. 2026.
20. MARANHÃO JUNIOR, Magno de Aguiar. A guerra tributária à cultura e o desmonte do cinema brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2026, p. 163-170 e 180-182.
21. ANCINE. Deliberação de Diretoria Colegiada nº 745-E/2018, de 2 out. 2018; ANCINE. Proposta de Ação nº 1-E/2025/DIR-VC, de 1º abr. 2025, p. 19.