A reforma tributária é o assunto mais recorrente do ano e possivelmente o mais importante para a rotina das empresas nos próximos meses. As companhias que atuam na prestação de serviços públicos por meio de contratos de concessão sabem, desde a publicação da LC 214/25, que regulamenta a reforma, que o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro está garantido, desde que comprovado o impacto na carga tributária efetiva, conforme arts. 373 a 377 de tal lei. Sabe-se também que será possível o reequilíbrio cautelar/provisório (art. 376, §§ 4º e 5º), a critério da administração, quando a concessionária demonstrar relevante impacto financeiro, com a compensação revista e ajustada na decisão definitiva.
O que não se sabe ainda é como o reequilíbrio será realizado, como serão avaliados os efeitos diretos e indiretos e quem arcará com o ônus de prová-los. A lei determina que o desequilíbrio seja medido pela “carga tributária efetiva”, considerando a não cumulatividade, o repasse a terceiros, a transição e os incentivos fiscais.1
A situação fica ainda mais complexa nos setores com cobrança de tarifa dos usuários, que costuma incluir em sua base o valor dos tributos (PIS e Cofins, ISS e ICMS, calculados “por dentro”) e deverá ser recalculada com a retirada dos tributos da base, já que a CBS e o IBS incidem “por fora” e não integram a tarifa. Há ainda os créditos de PIS/Cofins ligados aos ativos, que seguem sendo aproveitados como créditos presumidos de CBS (art. 380).
Nesse cenário, as agências reguladoras exercerão papel essencial, já que são os entes responsáveis, se não pelo cálculo da formação da tarifa como um todo (a depender do modelo regulatório adotado), ao menos pelo reajuste e revisão tarifários.
Em janeiro de 2027, a reforma tributária passa a produzir efeitos relevantes: PIS e Cofins deixam de existir e a CBS passa a substituí-los, enquanto ICMS e ISS serão reduzidos gradualmente de 2029 a 2032 e extintos em 2033, com a implantação progressiva do IBS. Com o final do ano se aproximando, convém trazer um retrospecto de como as agências já caminharam no entendimento do tema até o momento, quais iniciativas estão em andamento, quais premissas estão definidas (ou não) e quais pontos centrais devem guiar a atenção das empresas concessionárias ao longo dos próximos meses.
Partindo de uma visão geral para depois trazer uma visão mais detalhada, temos a ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica em um estágio mais avançado em relação às demais agências, com atos já publicados e duas minutas submetidas a consulta; a ARTESP - Agência Reguladora de Transportes do Estado de São Paulo com minuta de portaria submetida a consulta pública; a ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres, com minuta de instrução normativa submetida a participação social, para as concessões rodoviárias federais; e a ANA - Agência Nacional de Águas e Saneamento, com minuta de norma de referência para o saneamento, também submetida a consulta pública.
ANEEL: é a que mais avançou, e o tratamento varia conforme o segmento de energia elétrica. Na transmissão, o despacho 1.787, editado em 19/5/26, retirou de ofício da RAP - Receita Anual Permitida, a remuneração anual das transmissoras, o valor que cobria o PIS/Cofins em 40 contratos. Segundo a ANEEL, como essas contribuições deixam de existir em 1º de janeiro de 2027, manter o valor na receita seria remunerar um tributo que não será mais pago. A agência editou, ainda, despachos tarifários (nº 2.268 e 2.744/26) que tratam do PIS/Cofins em parcelas específicas de receita e de tarifa. Além disso, submeteu a consulta duas minutas de resolução normativa. A consulta pública (CP) 038 abrange a distribuição e a transmissão e trata dos créditos de PIS/Cofins que seguem sendo aproveitados sobre os ativos: na distribuição, o benefício volta ao consumidor por componente financeiro negativo; na transmissão, por parcela de ajuste da RAP. Em ambos, a projeção parte das informações fiscais da concessionária, com ajuste posterior. A CP 039 abrange a geração e a comercialização: o preço contratado é reduzido pela alíquota nominal do PIS/Cofins, sem necessidade de aditivo, a partir da declaração do regime tributário pelo vendedor.2 Em todos os segmentos, a ANEEL atua por ato geral, sem depender de pedido da concessionária.
ARTESP: a agência aprovou, em 13/10/26, a submissão a consulta pública de minuta de portaria que adota outro método: comparar dois cenários, o que seria a carga da concessionária (tributos pagos e créditos aproveitados) sem a Reforma e o que será com ela. A diferença é medida em fases, até o fim do contrato, começando pela CBS de 2027 e 2028.3 É a agência quem apura o desequilíbrio, de forma provisória, e o poder concedente quem decide se e como mitigá-lo. O valor apurado é o valor presente dessa diferença, calculado com premissas padronizadas de custos, e a minuta prevê que as concessionárias remetam os “XML” das notas fiscais de 2022 a 2026.
ANTT: nas rodovias federais, a ANTT submeteu a participação social minuta de instrução normativa que estima o impacto líquido da CBS em 2027 e 2028 a partir das demonstrações financeiras auditadas, nos dois sentidos, a favor ou contra a concessionária. O processo é aberto a pedido da concessionária, contrato a contrato (sem prejuízo da revisão de ofício prevista no art. 375 da LC 214 quando a carga se reduzir), e a minuta propõe recompor, de forma cautelar, 60% do impacto líquido estimado, com reconciliação posterior.4
ANA: a minuta de norma de referência para o setor de água e esgoto (CP 003/26) mede a variação líquida da carga efetivamente incidente, deduzidos os créditos (art. 83). O processo é aberto pelo prestador, em pleito único que reúne todos os impactos até o fim da transição, vedada a fragmentação (art. 86). Se o regulador não decidir em 90 dias, o prestador pode aplicar o ajuste provisoriamente (art. 84, § 1º), mediante prova documental e aviso público, com encontro de contas posterior.5 Enquanto a norma ainda não é publicada, a ANA divulgou nota técnica orientativa6 que recomenda aos reguladores infranacionais retirar das tarifas, até 15/11, a alíquota de PIS/Cofins nelas reconhecida, como providência distinta do reequilíbrio, e deixa a apuração da carga efetiva para depois de 2027, com dados efetivamente observados.
Por trás das diferenças, há duas formas de separar tributo e tarifa. A ANEEL, na geração, retira do preço o tributo embutido, pela alíquota nominal; ANTT e ARTESP comparam o cenário sem Reforma com o cenário com reforma, sobre receita, custos e créditos. Um método enfatiza o preço, o outro, o resultado. Convém observar, ainda, que o art. 374, § 1º, da LC 214/25 determina que se considerem os efeitos da não cumulatividade, e um método que compara alíquotas nominais, como o adotado pela ANEEL na geração, tende a não captar esse efeito.7
Entre as minutas de ANEEL, ANTT e ARTESP, o que se repete é o seguinte: partem da troca de PIS/Cofins por CBS (ANTT e ARTESP deixam o IBS para fases seguintes, e a ANEEL o trata apenas de forma pontual, nos ativos adquiridos a partir de 2027) e adotam parâmetros padronizados em vez de exigir, de início, a prova da carga efetiva de cada contrato, ressalvado, na ANEEL, o uso das informações fiscais da concessionária na CP 038.
As minutas das agências acima apontadas divergem em três pontos: quem dá início ao processo (a ANEEL aplica por ato geral aos contratos abrangidos; a ANTT exige processo por contrato, a pedido da concessionária; a ARTESP apura e deixa ao poder concedente a decisão de mitigar); quanto reconhecem de imediato (a ANEEL, na geração, a retirada integral do tributo pela fórmula; a ANTT, 60% do impacto estimado; a ARTESP, apenas a apuração provisória do valor presente do desequilíbrio, sem recomposição automática); e a documentação exigida (a ANEEL, a declaração do regime tributário na geração e as informações fiscais da concessionária na CP 038; a ANTT, demonstrações financeiras auditadas; a ARTESP, premissas padronizadas e notas fiscais). A ANA, em sentido oposto, parte da demonstração do impacto pelo próprio prestador, em pleito único.
Há ainda uma diferença na natureza do parâmetro padronizado. Para ANTT e ARTESP, é provisório: a carga efetiva de cada concessionária será comprovada em uma apuração definitiva posterior, que as minutas deixam para fases ou atos futuros, o que dialoga com o art. 376, § 4º. Resta saber, portanto, como será feita a apuração definitiva, como se corrigirá eventual incorreção do padrão provisório, e se a exigência de pleito único da ANA é compatível com o art. 376, I, que dá à contratada a escolha entre pedir a cada alteração tributária ou já abranger todo o período de transição.8
Alguns pontos relevantes para os reequilíbrios não estão, por ora, nas minutas das agências. Nas minutas da ANTT e ARTESP, os efeitos indiretos (cadeia de fornecimento, despesas financeiras, capital de giro, adequação de sistemas, saldos de créditos extintos) foram remetidos a fases futuras, e são os que mais podem fazer o resultado variar entre concessionárias. O split payment, que retira do caixa o ganho de retenção do tributo e exige integração de sistemas, também compõe a carga efetiva, mas não é tratado nas minutas como tal.9
Ainda há muitas perguntas sem resposta. O caminho vem sendo construído de forma interdisciplinar, por especialistas econômico-financeiros, tributaristas, administrativistas e outros profissionais, e algumas agências têm reunido essas equipes para elaborar as normas, como se vê, por ex., nas notas técnicas conjuntas da ANEEL.
Convém reforçar também a importância da participação das empresas, que conhecem os contratos e os dados e podem ajudar a testar as premissas. Mais do que reagir à consulta aberta, a oportunidade está em acompanhar cada agência e contribuir quando e onde a contribuição puder ser relevante: nos parâmetros hoje provisórios, na apuração definitiva ou nos efeitos indiretos remetidos a fases futuras. Os modelos das agências que saem na frente tendem, ainda, a inspirar as demais, inclusive as estaduais e municipais, de modo que o que se define agora serve de referência também para contratos que ainda não têm norma própria. A decisão sobre o reequilíbrio nasce hoje, nos parâmetros que as agências estão começando a fixar.
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1. LC 214/2025, art. 374, § 1º. O caput do art. 374 condiciona o reequilíbrio aos casos em que o desequilíbrio for comprovado. Pelo § 2º, o regime se aplica ainda que a matriz de riscos atribua à contratada o risco tributário superveniente.
2. Transmissão: Despacho ANEEL 1.787, de 19/5/2026, que adequou de ofício a RAP dos contratos licitados até 31/12/2005 (NT Conjunta 19/2026, itens 24 e 27). Despachos 2.268/2026 e 2.744/2026, este de 24/7/2026, que fixa a tarifa de referência das cotas de garantia física com e sem PIS/Cofins (NT Conjunta 19/2026). CP 038/2026 (distribuição e transmissão): parcela de ajuste atualizada pela Selic na distribuição e pelo Submódulo 9.3 do PRORET na transmissão, desde os processos tarifários de 2027; na transmissão, a regra não se aplica às receitas ofertadas em licitação. CP 039/2026 (geração e comercialização): a de 3,65% (cumulativo) ou 9,25% (não cumulativo), para contratos com preço formado antes de 16/1/2025, aplicado por CCEE, distribuidoras e ENBPar; sem declaração do vendedor, adota-se 9,25%. Fontes: NT Conjunta 15/2026 e 19/2026-SFF-STR.
3. Fase I (apurada em 2026): CBS de 2027 e 2028. Fase II (2028): transição do IBS, 2029 a 2033. Fase III (2033): até o fim do contrato. Fase IV: revisão antes do termo. Premissas de custos da minuta: 13% sem crédito e 87% com crédito, e destes 39% de fornecedores no regime cumulativo, 36% no não cumulativo e 12% no Simples. ARTESP, Deliberação 759/2026 e Nota Técnica SEI 0124243952.
4. Base nas demonstrações auditadas de 2025 (para 2027) e 2026 (para 2028); entram receita tarifária e OPEX elegível, com CAPEX considerado neutro (impacto cautelar igual a zero, em razão do REIDI) e reconciliação obrigatória na apuração definitiva. Fonte da minuta: ANTT, SEI 46430236.
5. Minuta de norma de referência ANA (SEI 0207737). A recomposição vale em favor de qualquer das partes; o prazo de 90 dias é prorrogável uma vez, e o ajuste provisório exige prova documental, comunicação ao regulador e aviso público de 30 dias, com encontro de contas posterior (art. 84, §§ 1º e 2º, e art. 85). A norma também admite medidas cautelares e provisórias (arts. 77 a 80) e, para concessões licitadas antes de sua vigência, depende de termo aditivo (art. 89).
6. Resolução ANA nº 307/2026, publicada em 28/10/2026, disponível em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-ana-n-307-de-26-de-outubro-de-2026-740661871
7. Na geração, a ANEEL afastou a alíquota efetiva por entender que o crédito nunca integrou o preço, e adota a fórmula como regra geral, sem apuração individual da carga efetiva; diz que reavaliará se a administração tributária orientar de outro modo (NT Conjunta 19/2026). Na distribuição e na transmissão, o ajuste posterior se dá pelo componente financeiro ou pela parcela de ajuste. Sobre a necessidade de considerar os créditos na apuração, ver RIBEIRO, Mauricio Portugal. Tratado de Distribuição de Riscos em Contratos Administrativos. São Paulo: JusPodivm, 2026, item 16.4.3 (a partir da p. 500).
8. A minuta da ANA também manda observar a matriz de riscos (art. 83), enquanto o art. 374, § 2º, da LC 214 afasta a matriz para os efeitos da reforma. Quanto aos parâmetros padronizados: o art. 374, caput, exige desequilíbrio “comprovado”; o art. 376, § 3º, permite aos entes regulamentar “metodologias de cálculo recomendadas”, sem prejuízo do direito da contratada de pedir o reequilíbrio na ausência de regulamentação; e o § 4º admite o ajuste provisório, a critério da administração, com revisão na decisão definitiva (§ 5º).
9. RIBEIRO, op. cit., item 16.5 (a partir da p. 504). O autor explica que o split payment (LC 214/2025, arts. 31 a 35) elimina o ganho financeiro de retenção e gera custo de conformidade, que integram a carga efetiva. Aponta também a antecipação de créditos sobre bens de capital como hipótese de reequilíbrio a favor do poder concedente (item 16.3.3, a partir da p. 495).