Em 25 de outubro de 1966, foi publicada a lei 5.172, conhecida, posteriormente, como Código Tributário Nacional. O CTN atravessou as Constituições de 1967 e de 1988, sendo recepcionado como lei complementar no ordenamento jurídico brasileiro. Em 2026 ele chega aos seus 60 anos com uma de suas reformas mais amplas, a LC 236/26, sancionada em setembro.
Desde a redação original, o Código previa uma única via consensual para a extinção do crédito tributário, a transação, prevista no art. 171 do CTN. A LC 236 colocou ao lado dela a mediação, a depender de futura regulação por lei específica para sua aplicação, com os mesmos efeitos da transação. A inserção desse novo mecanismo ao CTN nos convida a uma pergunta que ainda não recebeu a devida atenção: o que a mediação pode fazer, no contexto tributário, que a transação, em 60 anos, já não fazia?
A semelhança é evidente. O acordo de mediação passa a suspender a exigibilidade do crédito enquanto vigorar e o seu cumprimento passa a extingui-lo. A transação já extinguia o crédito desde 1966 e, com a nova LC 236, a proposta aceita pela administração também passou a suspendê-lo, o paralelismo é deliberado.
A transação, por definição, é um negócio de concessões mútuas para encerrar o litígio. Disciplinada no âmbito federal, com a lei 13.988/20, estabelecendo sua forma com descontos, prazos e garantias, inclusive para teses de relevante controvérsia jurídica. O instrumento viável para conceder e encerrar a disputa do crédito tributário já existia.
Nesse sentido, dá-se o risco. Se a mediação for apenas uma transação com um terceiro envolvido, a nova previsão se torna redundante, e uma ferramenta redundante no direito, frequentemente cai em desuso. A história da transação nos ensina, prevista desde 1966, dependia de lei específica de cada ente, e só ganhou disciplina geral federal em 2020. Isso nos mostra que a mera previsão legal, não garante o uso.
A diferença está na natureza desses institutos. A transação é definida pelo conteúdo: as concessões mútuas. Já a mediação é definida pela forma. Um terceiro sem poder decisório que auxilia as partes a construir uma solução. A lei não exige que esse consenso da mediação envolva, necessariamente, concessões mútuas em relação ao crédito tributário.
Toda cobrança tributária resulta de duas operações, interpretar a lei e verificar a realidade. Muitos litígios giram em torno da primeira, nos quais o acordo exigiria que o Fisco aceitasse, para um contribuinte em específico, uma leitura da lei que não vale para os demais. Mas há um campo enorme de disputas em que ambas as partes concordam sobre o que a lei manda, divergindo apenas sobre os fatos.
Pensando no ITBI, a título de exemplo, a lei manda tributar pelo valor de mercado do imóvel, questão sobre a qual as partes concordam, o litígio se resume a quanto esse imóvel vale, questão de fato, controvertida. O mesmo ocorre com o valor aduaneiro de uma importação, as perdas de estoque ou o rateio de despesas entre atividades tributadas e isentas. O próprio CTN, desde 1966, prevê no art. 148 a avaliação contraditória de valores arbitrados pelo Fisco, sinal de que discutir valores nunca afrontou o princípio da indisponibilidade. São controvérsias técnicas, que passam anos no contencioso por falta de um canal de diálogo.
Diante disso, a mediação poderia agir como uma alternativa para agilizar esses litígios. A indisponibilidade recai sobre o tributo devido, não sobre o valor lançado. O lançamento é um ato de aplicação e pode errar, tanto que a própria administração o revê de ofício e os tribunais administrativos cancelam autuações todos os dias, sem que ninguém fale sobre renúncia fiscal. Quando o Fisco e o contribuinte, com o apoio de um mediador técnico, concordam sobre a classificação de um produto ou sobre o valor de uma operação, fazem o mesmo, fixam o crédito correto. Não se trata de conceder, mas de acertar o crédito.
Ademais, muitos desses fatos não têm resposta exata, mas uma faixa de valores defensáveis. Fixar um ponto dentro dessa faixa não é conceder, é determinar o fato diante da incerteza, assim como faria uma perícia. Se a administração já pode rever o lançamento, a mediação acrescenta o momento e método para realizá-la de forma eficiente e oportuna, trazendo as informações do contribuinte para a mesa antes de anos de litígio, com um terceiro técnico para reduzir a assimetria entre as partes. A transação resolve o quanto se concede, já a mediação, o que é devido.
Vale trazer atenção para a própria redação do art. 171-C, incluído pela LC 236, quando diz que a transação, a mediação e a arbitragem especial tributária e aduaneira não caracterizam renúncia de receita para os fins da lei de responsabilidade fiscal. Se a mediação tratasse só de fatos, por que o legislador se preocuparia com isso? A inclusão dessa cláusula sugere que ele já imaginou descontos?
Essa cláusula, na verdade, reforça a tese. Um acordo que reduz o valor lançado, por reconhecer um erro, aparece na contabilidade pública como uma perda em relação ao crédito constituído. Sem essa ressalva, o gestor temeria em esbarrar nas exigências da LRF. O dispositivo legal em questão apenas esclarece que corrigir o crédito não é sinônimo de renunciar à receita. É claro que a lei de cada ente poderá admitir concessões na mediação, e que a fronteira entre fato e direito nem sempre é nítida. Mas, para conceder, o instrumento já existe, a transação.
Portanto, a lei específica deve indicar, como objeto preferencial da mediação, as controvérsias de fato e de natureza técnica, deixando as concessões para a transação. Dessa forma, cada instituto ganha sua função própria, esclarecendo para o contribuinte a qual porta procurar.
Nesse contexto, percebe-se que duas garantias são indispensáveis em uma futura regulamentação. O mediador deve ter qualificação técnica e independência em relação ao órgão que lançou a dívida. E os acordos devem ser públicos, ainda que anonimizados. A confidencialidade da mediação privada não pode prevalecer quando a isonomia entre os contribuintes e o controle de que a mediação não esconde um desconto indevido, estão em jogo.
Vale notar, ainda, que sem segurança jurídica, nenhum servidor assina acordo. A lei deverá deixar claro que ele só responde por dolo ou erro grosseiro, como já prevê a LINDB. Além disso, para os estados e municípios que não possuem estrutura de transação, uma mediação bem desenhada pode funcionar como uma porta de entrada mais simples para a consensualidade.
A transação esperou mais de cinco décadas para sair do papel em âmbito federal. A mediação não pode repetir esse caminho. O CTN chega aos seus 60 anos com uma ferramenta nova, com potencial para agilizar e simplificar a resolução dos litígios com controvérsias de fato. Cabe agora à lei regulamentá-la, para dar a ela uma função própria e garantir sua aplicabilidade no direito tributário.