A promessa de neutralidade e o ponto cego da folha
A reforma tributária do consumo foi vendida ao país sob a bandeira da neutralidade: um imposto sobre valor agregado que não distorce decisões econômicas, que devolve ao contribuinte tudo o que ele pagou nas etapas anteriores e que onera, ao final, apenas o consumo. A EC 132/23 inscreveu esse ideal no art. 156-A, § 1º, VIII, da Constituição, e a LC 214/25 o repetiu no art. 2º, ao dizer que o IBS e a CBS devem evitar distorcer as decisões de consumo e de organização da atividade econômica.
Há, porém, uma categoria inteira de contribuintes para quem a promessa chega pela metade. São as empresas cujo produto é, essencialmente, trabalho humano: limpeza urbana, coleta de resíduos, vigilância, conservação, asseio, portaria, serviços de apoio. Nelas, a folha de salários e seus encargos representam, com frequência, dois terços ou mais do custo total. E a folha é, por desenho legal, a única grande despesa empresarial que não entra no circuito de créditos do novo sistema.
Este artigo examina porque isso ocorre, qual é a arquitetura normativa que produz o resultado e quais são as consequências econômicas e jurídicas para o setor de serviços intensivo em mão de obra.
A mecânica: Onde não há débito, não há crédito
O IBS e a CBS operam pelo método do imposto contra imposto. O art. 47 da LC 214/25 assegura ao contribuinte do regime regular a apropriação de créditos correspondentes ao tributo incidente sobre as operações em que seja adquirente, excetuadas apenas as de uso ou consumo pessoal e as demais hipóteses expressamente previstas na lei. Trata-se do chamado crédito financeiro: toda aquisição tributada gera crédito, sem a discussão sobre insumo essencial ou relevante que marcou o contencioso do PIS e da Cofins.
A amplitude do crédito, contudo, tem um pressuposto lógico: só se devolve imposto que entrou. O crédito corresponde ao tributo destacado no documento fiscal da operação anterior. Se a etapa anterior não foi tributada, não há o que creditar.
É exatamente o que acontece com a relação de emprego. O art. 6º, I, “a”, da LC 214/25 dispõe que o IBS e a CBS não incidem sobre o fornecimento de serviços por pessoas físicas em decorrência de relação de emprego com o contribuinte.
O salário pago ao empregado não é operação onerosa com bem ou serviço na acepção do art. 4º; é remuneração de trabalho subordinado, fora do campo de incidência. O mesmo raciocínio alcança, por extensão natural, os encargos que a folha carrega: contribuição previdenciária patronal, FGTS, férias, décimo terceiro, adicionais e horas extras.
Nenhuma dessas rubricas é aquisição de bem ou serviço tributada pelo IVA dual.
Nenhuma delas, portanto, gera crédito.
Não se trata de omissão do legislador nem de lacuna a ser preenchida por interpretação. A não incidência é deliberada e coerente com a natureza do tributo: um imposto sobre consumo não alcança a remuneração do trabalho porque o trabalho não é consumo. A consequência, porém, é que a empresa intensiva em mão de obra compra pouco do que é tributado e vende tudo tributado.
A folha como base do débito
O problema não se esgota na ausência de crédito. A folha integra o preço do serviço e, por isso, compõe a base de cálculo do débito. O art. 12 da LC 214/25 fixa como base o valor da operação, assim entendido o valor integral cobrado pelo fornecedor.
Quando uma prestadora de serviços fatura R$ 100 mil e destina R$ 70 mil a salários e encargos, os R$ 70 mil não geram um centavo de crédito, mas são tributados integralmente na saída, porque estão embutidos no preço.
O valor agregado tributável, nesse modelo, aproxima-se do faturamento bruto. Para a indústria ou para o comércio, o débito da venda é abatido por créditos de matéria-prima, energia, mercadorias, frete e máquinas, de modo que o tributo efetivamente recolhido corresponde a uma fração da receita. Para a empresa de serviços intensiva em trabalho, o débito da saída encontra, na entrada, uma base creditável residual, e o tributo recolhido tende ao valor cheio da alíquota sobre quase toda a receita.
A neutralidade, aqui, opera em sua forma mais rigorosa: o sistema é neutro para a cadeia, porque o imposto é sempre o mesmo independentemente de quantas etapas existam. Mas é profundamente assimétrico entre contribuintes, porque distribui a carga conforme a composição dos custos de cada um.
Os insumos residuais e as vedações do art. 57
O que resta de creditável na empresa de serviços intensiva em mão de obra é uma fração modesta do custo: combustível e manutenção de frota, uniformes, equipamentos de proteção, ferramentas, aluguel, telefonia, serviços de terceiros. Mesmo nessa fração a lei impõe filtros.
O art. 57 da LC 214/25 define os bens e serviços de uso ou consumo pessoal, sobre os quais o § 5º veda a apropriação de créditos. O inciso II do caput alcança os bens e serviços adquiridos pelo contribuinte e fornecidos de forma não onerosa ou a valor inferior ao de mercado a sócios, administradores e empregados. A regra, em sua literalidade, apanharia boa parte dos benefícios concedidos à força de trabalho.
O § 3º, IV, abre exceções expressas. Não se consideram de uso ou consumo pessoal os uniformes e fardamentos, os equipamentos de proteção individual, a alimentação disponibilizada no estabelecimento durante a jornada, os serviços de saúde e de creche no local de trabalho, os planos de assistência à saúde decorrentes de acordo ou convenção coletiva, os benefícios educacionais negociados coletivamente e o fornecimento de vale-transporte, vale-refeição e vale-alimentação.
A LC 227/26 ajustou a redação para dispensar a previsão em norma coletiva no caso dos vales, mantendo-a para os planos de saúde.
O desenho é revelador. O legislador tratou a questão dos benefícios a empregados como um problema de delimitação do consumo pessoal, e resolveu-o com um rol de exceções. Em nenhum momento cogitou tratar a própria remuneração do trabalho como fonte de crédito. Os créditos que a empresa de serviços consegue preservar, portanto, são os de itens periféricos ao custo do trabalho, nunca os do trabalho em si. E para os planos de saúde e os vales, o crédito é limitado ao débito efetivamente apurado pelo fornecedor sob os regimes específicos de saúde e de serviços financeiros, o que o torna, na prática, menor do que a alíquota padrão sugeriria.
O salto em relação ao regime atual
A dimensão do problema só se percebe em comparação com o sistema que está sendo substituído. Hoje a prestação de serviços paga ISS, cumulativo, entre 2% e 5%, e PIS/COFINS a 3,65% no regime cumulativo ou 9,25% no não cumulativo, este último com créditos restritos aos insumos essenciais ou relevantes. A carga nominal sobre a receita de uma prestadora típica oscila, portanto, entre 5,65% e 14,25%, calculada por dentro.
No novo sistema a referência é outra.
O TCU homologou em 28 de outubro de 2026 uma alíquota de referência de 11,3% para a CBS, acima dos 9,21% que o Comitê Gestor do IBS vinha utilizando em suas projeções.
Somada à estimativa de 18,7% para o IBS adotada na resolução CGIBS 14/26, a alíquota padrão conjunta aproximar-se-ia de 30%, embora os dois cálculos tenham sido feitos em momentos e com metodologias distintas e a fixação definitiva caiba ao Senado. Mesmo a projeção anterior, de 27,91%, já superava o teto de 26,5% que a própria LC 214 prometeu respeitar.
Para a indústria, o salto nominal da alíquota é compensado pelo crédito amplo sobre a quase totalidade das compras; a carga efetiva tende a ficar próxima da atual ou abaixo dela. Para o serviço intensivo em trabalho, o salto nominal é quase integralmente carga efetiva. Tributaristas ouvidos pela imprensa especializada após a decisão do TCU apontam que atividades com poucos créditos aproveitáveis e forte participação da folha podem sofrer aumento relevante, e que a migração do PIS/COFINS cumulativo de 3,65% para a CBS regular implica, na simples adição do tributo ao preço, elevação da ordem de 7%, antes mesmo de considerar o IBS.
A preservação da arrecadação total, objetivo declarado da metodologia de cálculo, não significa preservação da carga de cada contribuinte. É uma redistribuição: o que a indústria e o comércio deixam de pagar, o setor de serviços passa a pagar.
O tomador que não credita: A administração pública
O argumento de que o IVA é neutro para a cadeia tem uma premissa implícita: a de que o adquirente é contribuinte e recupera, como crédito, o tributo embutido no preço. Quando uma indústria contrata vigilância ou limpeza, o IBS e a CBS destacados na nota do prestador são crédito para ela. O aumento de alíquota, nesse caso, transita pela cadeia sem se converter em custo final.
A premissa falha no setor em que a mão de obra intensiva é mais presente. Limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos, varrição, conservação de vias e serviços de apoio são contratados, em sua maior parte, por municípios, consórcios públicos e autarquias. A administração pública não é contribuinte do IBS e da CBS nessas aquisições e não se apropria de crédito algum. O tributo incidente sobre o serviço é, para ela, custo final e definitivo.
A LC 214/25 reconhece a peculiaridade das compras governamentais e lhes dedica regras próprias. O art. 472 prevê um redutor uniforme das alíquotas do IBS e da CBS nas aquisições por pessoa jurídica de direito público durante a transição, e o art. 473 institui o regime de destinação integral: zeram-se as alíquotas devidas aos demais entes e eleva-se, na mesma medida, a do ente contratante, de modo que a arrecadação sobre a compra pública retorne ao caixa de quem comprou. O mecanismo, porém, resolve o problema de quem recebe o tributo, não o de quem o suporta no preço: o prestador continua a recolher sobre o valor integral do contrato e continua sem crédito sobre a folha.
Para os contratos de longo prazo já firmados, a própria LC 214/25 prevê, nos arts. 373 a 377, um procedimento específico de reequilíbrio econômico-financeiro em razão da transição: revisão de ofício pela Administração no cenário de redução de carga e pedido da contratada, com prazo de resposta de 90 dias, no cenário de aumento. O regime convive com a regra geral do art. 134 da lei 14.133/21 e, para os contratos ainda regidos pela lei anterior, com o art. 65, § 5º, da lei 8.666/1993. A extensão desse reequilíbrio, o ônus de demonstrar o impacto e a repercussão nos contratos de concessão regidos pela lei 11.445/07 tendem a ocupar a pauta dos tribunais de contas e do Judiciário nos próximos anos.
Neutralidade formal, distorção material
O art. 2º da LC 214/25 afirma que o IBS e a CBS devem evitar distorcer as decisões de organização da atividade econômica. O desenho adotado para a folha produz o efeito oposto. Quando o mesmo trabalho gera crédito se contratado de uma pessoa jurídica e não gera se contratado de um empregado, o sistema cria um incentivo tributário direto à substituição do vínculo de emprego por prestação de serviços. A pejotização, que até aqui era discutida sob o ângulo trabalhista e previdenciário, passa a ter um argumento fiscal explícito.
O mesmo vale para a terceirização em cascata. O tomador que internaliza a atividade com empregados próprios não credita nada; o que a contrata de uma empresa especializada credita a alíquota cheia. A LC 214 não contém mecanismo que neutralize essa diferença. O resultado é que a reforma, concebida para ser indiferente à forma de organização da produção, acaba por recompensar a forma que fragmenta o vínculo de emprego.
O Congresso tem consciência do problema. O PLP 63/25, do senador Laércio Oliveira, propõe acrescentar ao art. 47 da LC 214 um crédito presumido de CBS para contribuintes cuja atividade preponderante seja a prestação de serviços, em percentual equivalente a 60% da alíquota padrão. A justificativa do projeto reconhece que a expectativa do setor era poder creditar o dispêndio com mão de obra, seu principal custo, e que a ausência desse crédito reintroduz a cumulatividade que a reforma prometeu eliminar. O projeto, contudo, aguarda despacho no Senado desde março de 2025, e a LC 227/26, que promoveu a primeira grande revisão da LC 214, não tocou no ponto.
Há, por fim, uma dimensão que o debate tributário costuma deixar de lado. A folha de salários financia a Previdência. Um crédito presumido sobre a folha, restrito a setores intensivos em mão de obra, aliviaria a carga sobre o consumo desses serviços, mas não resolveria a assimetria estrutural entre um sistema que tributa o trabalho formal por um lado e devolve o imposto sobre tudo o mais pelo outro. A escolha de política pública feita na LC 214 foi a de preservar a arrecadação agregada e aceitar a redistribuição de carga entre setores como custo da transição. É uma escolha legítima; não é uma escolha neutra.
Conclusão
A razão pela qual o novo sistema gera poucos créditos para quem vende trabalho humano não está em nenhuma restrição escondida na lei. Está na própria natureza do tributo. O IVA devolve o imposto que entrou nas aquisições; a remuneração do trabalho em relação de emprego não é aquisição tributada; logo, não há o que devolver. Tudo o mais, inclusive a vedação do art. 57 e o rol de exceções do seu § 3º, é detalhe de borda.
O que torna o resultado grave não é a lógica, que é impecável, mas a combinação de três fatores: uma alíquota de referência que caminha para 30%, uma base creditável que nos serviços intensivos em mão de obra raramente passa de um quarto do custo, e um tomador, no caso dos serviços públicos, que não credita nada e absorve o tributo como custo final. A neutralidade da cadeia convive, assim, com uma redistribuição setorial de carga que a reforma não anunciou e que o Congresso, até aqui, não corrigiu.
Resta saber se a transição, com seus mecanismos de reequilíbrio contratual e seu longo cronograma até 2033, absorverá o impacto ou apenas o adiará. A resposta dependerá menos da técnica tributária e mais da decisão política sobre quem, ao final, deve pagar pelo trabalho formal no Brasil.