O STF analisa o referendo da decisão do ministro Luís Roberto Barroso que homologou os planos dos Estados e do Distrito Federal para enfrentar o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro. O relator homologou integralmente 14 planos e, com ressalvas, os demais, determinando o início imediato da execução e definindo mecanismos para acompanhar o cumprimento das medidas.
Nos votos já proferidos, há convergência quanto à homologação dos documentos, mas os ministros divergem sobre a forma de monitorar sua implementação.
Edson Fachin propôs maior detalhamento das atribuições das instâncias locais, participação dos Tribunais de Contas na fiscalização e novo prazo para os informes semestrais. Até o momento, Dias Toffoli, André Mendonça e Cármen Lúcia acompanham essa proposta.
Alexandre de Moraes acompanhou Barroso, com ressalvas próprias. Dino também seguiu o relator quanto à homologação, mas propôs ajustes específicos em três planos e aderiu a Fachin no modelo de monitoramento.
O julgamento segue até 4 de setembro.
Entenda o caso
Em outubro de 2023, ao julgar o mérito da ADPF 347, o plenário do STF reconheceu, por unanimidade, a existência de um estado de coisas inconstitucional no sistema prisional brasileiro, marcado pela violação massiva de direitos fundamentais das pessoas presas.
Diante do caráter estrutural do problema, a Corte determinou a elaboração de planos pela União, Estados e Distrito Federal para enfrentar, entre outros pontos, a superlotação, a insuficiência e a má qualidade das vagas e os problemas relacionados à entrada e à saída de presos do sistema.
Em dezembro de 2024, o Supremo homologou o plano nacional Pena Justa, dividido em quatro eixos: controle da entrada e das vagas; qualidade da estrutura e dos serviços prisionais; saída da prisão e reintegração social; e políticas de não repetição do estado de coisas inconstitucional.
Na ocasião, o STF estabeleceu as diretrizes para os planos estaduais e distrital. Os documentos deveriam, na medida do possível, seguir a estrutura e a metodologia do Pena Justa, com adaptações às realidades locais, e contar com a participação de gestores, especialistas, Defensorias Públicas, Ministério Público e representantes da sociedade civil.
Os 26 planos estaduais e o plano distrital foram juntados aos autos em agosto de 2025. Após analisá-los, o DMF/CNJ - Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário e do Sistema de Execução de Medidas Socioeducativas recomendou a homologação integral de 14 e, quanto aos demais, a aprovação com ressalvas. Também sugeriu que todos fossem complementados com informações sobre os recursos planejados para os três anos de execução.
Em 17 de outubro de 2025, Barroso proferiu decisão monocrática homologando integralmente os planos de Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Mato Grosso do Sul, Pará, Paraná, Piauí, Rio Grande do Norte, Rondônia, Roraima, Santa Catarina e Tocantins. Os planos dos demais Estados e do Distrito Federal foram homologados com ressalvas.
No mesmo dia, a decisão foi submetida a referendo do plenário virtual. O julgamento passou por sucessivas interrupções por pedidos de vista de Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Flávio Dino.
Critérios e execução imediata
Barroso afirmou que, nesta etapa da ADPF, cabia ao STF avaliar a adequação dos planos estaduais e distrital aos critérios fixados pela Corte e definir como seria feito o monitoramento de sua execução.
Segundo o relator, os documentos devem apresentar diagnóstico, metas mensuráveis, cronograma, definição de responsabilidades e riscos, previsão de recursos e mecanismos de avaliação e transparência. Os quatro eixos do Pena Justa são obrigatórios, embora os Estados possam estabelecer medidas, metas e indicadores adequados às respectivas realidades.
Barroso acolheu a avaliação do DMF/CNJ de que, em geral, os planos atendem aos requisitos mínimos, desde que eventuais adaptações permaneçam alinhadas ao plano nacional e à decisão da ADPF 347. Também determinou que todos indiquem as fontes orçamentárias, informem se os recursos estão previstos no projeto de lei orçamentária e apontem fontes complementares de financiamento.
Para o relator, os planos homologados integralmente ou com ressalvas devem ter execução imediata, sem necessidade de aguardar os ajustes indicados pelo DMF/CNJ. Barroso advertiu ainda que o descumprimento deliberado e injustificado das determinações poderá levar à aplicação de multa ao ente federativo ou, pessoalmente, ao gestor responsável.
Monitoramento e atuação dos Tribunais
Pelo modelo proposto por Barroso, a execução seria acompanhada semestralmente, de janeiro de 2026 a dezembro de 2028. O DMF/CNJ ficaria responsável por reunir informações dos Estados e do Distrito Federal e elaborar relatórios sobre as metas alcançadas, os desafios enfrentados e eventuais medidas de aperfeiçoamento.
Cada Tribunal de Justiça também deverá autuar processo relacionado à execução da ADPF e distribuí-lo à respectiva Corregedoria-Geral. O magistrado responsável acompanhará a implementação do plano local e decidirá controvérsias específicas.
O STF, contudo, manterá jurisdição sobre o caso. Situações de descumprimento grave e generalizado deverão ser submetidas à Corte, que poderá adotar novas medidas para assegurar a efetividade dos planos.
Leia o voto do relator.
Divergência sobre modelo de monitoramento
Em voto-vista, Fachin acompanhou Barroso quanto à avaliação dos planos, inclusive à homologação integral de 14 deles, à aprovação dos demais com ressalvas e à complementação das informações sobre os recursos planejados e empenhados para os três anos de execução.
A divergência ficou restrita ao modelo de monitoramento. Para Fachin, era necessário detalhar as atribuições das instâncias locais e uniformizar o procedimento nos Tribunais de Justiça.
O ministro propôs deixar claro que o corregedor-geral atua como delegatário do STF e pode decidir questões pontuais sobre o cumprimento das metas. Defendeu, ainda, que problemas locais sejam, em regra, solucionados inicialmente nas próprias instâncias estaduais, reservando-se o acionamento do Supremo a situações de descumprimento grave e sistemático, com risco de danos irreversíveis ao núcleo essencial de direitos fundamentais.
Fachin ressaltou que esse modelo não afasta as competências dos juízes da execução penal e dos corregedores de presídios. Também recomendou que TCU, Tribunais de Contas estaduais e do DF incluam em seus ciclos de fiscalização auditorias sobre as metas, a execução orçamentária e os resultados dos planos.
Por fim, propôs que os informes semestrais sejam encaminhados ao STF em até 90 dias após o encerramento de cada ciclo.
Leia a íntegra do voto.
Até o momento, Dias Toffoli, André Mendonça, Cármen Lúcia e Flávio Dino acompanham Fachin quanto ao modelo de monitoramento.
Moraes acompanha Barroso com ressalvas
Alexandre de Moraes acompanhou o relator, mas apresentou duas ressalvas.
A primeira diz respeito ao precedente do STF sobre revista íntima para ingresso em estabelecimentos prisionais. Segundo o ministro, os planos devem prever adequações nas estruturas, equipamentos e rotinas de recepção de visitantes, observando as cautelas fixadas pela Corte para conciliar a fiscalização com a preservação da dignidade das pessoas submetidas à inspeção.
Moraes também ressaltou, com base no julgamento da ADPF 635, que a implementação das políticas deve respeitar as competências técnicas dos órgãos locais da Administração Penitenciária e evitar sobreposição judicial em questões técnicas e discricionárias.
Leia o voto aqui.
Dino adere a Fachin e propõe ajustes em três planos
Flávio Dino acompanhou Barroso quanto à homologação dos planos, mas apresentou ajustes específicos para Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Pernambuco. Também aderiu integralmente a Fachin quanto ao modelo de monitoramento e acompanhou as duas ressalvas formuladas por Moraes.
Em relação a Mato Grosso, Dino propôs corrigir o Anexo I para determinar a inclusão, e não a exclusão, de metas destinadas a assegurar o acesso à Justiça gratuita e o acesso da defesa a informações sobre a instauração de processo disciplinar contra a pessoa representada.
O ministro também acrescentou ressalva para que o plano contenha medida destinada ao fortalecimento da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da População Negra, como instrumento de enfrentamento do racismo institucional no sistema prisional.
Quanto a Mato Grosso do Sul, observou que o plano foi assinado apenas pelo presidente do Tribunal de Justiça, sem a adesão formal do Executivo estadual.
Para Dino, a homologação não transforma as metas em obrigações de resultado incondicionadas. O cronograma e o modo de execução devem considerar as limitações orçamentárias documentadas, e eventuais dificuldades técnicas e financeiras deverão ser examinadas pelo Comitê Nacional no primeiro ciclo de monitoramento.
Determinou, ainda, que a subscrição conjunta pelo chefe do Executivo e pelo presidente do TJ seja realizada até o encerramento do próximo ciclo.
No caso de Pernambuco, Dino propôs retirar a meta de criação de uma “casa da pessoa egressa” e substituí-la pelo aperfeiçoamento dos fluxos e das parcerias com o SUAS - Sistema Único de Assistência Social. Também admitiu a adaptação da proposta de anuário de informações penais aos limites da competência estadual.
Ao acompanhar Moraes quanto à revista íntima, Dino acrescentou que o Comitê Nacional deverá formular, no próximo ciclo de monitoramento, meta específica para a substituição progressiva desse procedimento por meios tecnológicos, com indicadores, cronograma e previsão orçamentária.
Confira a íntegra do voto.
O julgamento permanece em curso no plenário virtual do STF e está previsto para terminar em 4 de setembro.
- Processo: ADPF 347.