1. A reforma do consumo e o fim do modelo fragmentado de tributação

A Reforma Tributária sobre o consumo, efetivada pela EC 132/2023 e regulamentada pelas LCs 214/2025 e 227/2026, promove a criação de três novos tributos - o Imposto Seletivo, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) -, em substituição ao ISS municipal, ao ICMS estadual e ao PIS/Cofins e IPI¹ federais.

A intenção do constituinte derivado e do legislador complementar foi inequivocamente a de reduzir a complexidade do sistema tributário brasileiro. À complexa engenharia da não cumulatividade do ICMS somava-se o chamado “manicômio tributário” municipal, considerando a existência de 5.570 Municípios², todos dotados de autonomia, de competência tributária para instituir o ISS e do dever legal de fazê-lo.³

O IBS e a CBS formam o chamado IVA Dual. Ambos foram instituídos pela LC 214/2025, a partir do comando constitucional que estabeleceu ser o IBS de competência compartilhada, entre Estados, Municípios e Distrito Federal, e a CBS de competência da União. Os tributos compartilham o mesmo regime jurídico quanto à materialidade, base de cálculo e sujeito passivo, diferenciando-se quanto às alíquotas, titularidade ativa e gestão arrecadatória.

A grande ruptura, contudo, não reside apenas na substituição de tributos, mas na mudança do modelo de gestão arrecadatória. Enquanto a União mantém sua estrutura tradicional, Estados, Distrito Federal e Municípios deixam de exercer, de forma isolada, a arrecadação e o contencioso administrativo, que passam a ser centralizados em uma entidade inédita: o Comitê Gestor do IBS (CG-IBS).

2. O Comitê Gestor do IBS: estrutura e competências

O art. 156-B da Constituição, inserido pela EC 132/2023, define o CG-IBS como “entidade pública sob regime especial”, dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira. O dispositivo afirma que Estados, DF e Municípios exercerão, “de forma integrada, exclusivamente por meio do Comitê Gestor”, as competências administrativas sobre o IBS: editar regulamento único e uniformizar interpretação; arrecadar, compensar e distribuir o produto; e decidir o contencioso administrativo.

O Conselho Superior, instância máxima, é integrado por 54 membros: 27 representantes dos Estados e DF (um por ente, indicados pelos respectivos governadores) e 27 representantes dos Municípios e DF. A representação se pretende paritária entre os dois blocos (art. 156-B, §3º, CF), mas assimétrica internamente: na bancada estadual, cada ente tem voto unitário; na municipal, 14 representantes são eleitos por voto igualitário (indicados pela CNM) e 13 com voto ponderado pela população (indicados pela FNP).

A natureza jurídica é sui generis e não se confunde com categorias clássicas: não é autarquia, pois não está vinculada a ente federativo; não é consórcio público da Lei 11.107/2005, porque a adesão é compulsória por imposição constitucional; tampouco se assemelha ao CONFAZ ou ao Comitê Gestor do Simples Nacional. A LC 227/2026, em seu art. 1º, parágrafo único, II, reforça sua autonomia ao caracterizá-la pela “ausência de vinculação, tutela ou subordinação hierárquica a qualquer órgão da administração pública”.

A doutrina tem proposto classificá-la como entidade intergovernamental de adesão obrigatória com autonomia funcional⁴, que, por força de norma constitucional, concentra em si a capacidade tributária ativa (art. 7º, CTN) para administrar, de forma exclusiva e integrada, o IBS em nome de todos os entes subnacionais simultaneamente.

As competências do CG-IBS agrupam-se em quatro eixos. No normativo, cabe-lhe editar o regulamento único do IBS e uniformizar a interpretação da legislação, em ato conjunto com o Executivo federal nas matérias comuns ao IBS e à CBS. No arrecadatório, opera por meio do split payment (arts. 31 a 36 da LC 214/2025), pelo qual os prestadores de serviços de pagamento segregam, na liquidação financeira, os valores devidos ao CG-IBS e à Receita Federal. Na fiscalização e cobrança, coordena administrações tributárias e procuradorias dos entes subnacionais, sob disciplina do regulamento único, com sistema unificado de inscrição em dívida ativa. No contencioso, julga o processo administrativo do IBS por meio do Conselho Tributário do IBS; a LC 227/2026 instituiu ainda a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS, com decisões vinculantes para ambos os órgãos.

3. Do protagonismo à dependência: o novo papel dos Municípios no IBS

O federalismo fiscal brasileiro, historicamente, estruturou-se sobre a repartição de competências tributárias e de receitas entre os entes federados, com vistas a assegurar-lhes condições materiais para o exercício das funções públicas que lhes foram atribuídas pela Constituição⁵. A Constituição de 1988 consagrou a necessidade de cada ente possuir uma esfera de competência tributária apta a garantir-lhe renda própria, pressuposto da plena autonomia política e administrativa⁶.

Sob o regime do ISS, o Município arrecadava diretamente por sua Secretaria de Fazenda, emitia guias, fixava alíquotas entre 2% e 5%, fiscalizava contribuintes e julgava o contencioso administrativo de forma soberana. O ISS representava, historicamente, a principal fonte de receita tributária própria dos Municípios com maior urbanização e prestação de serviços. No Município do Rio de Janeiro, essa proporção chegou a 54% em 2025⁷.

No modelo do IBS, o Município não arrecada diretamente qualquer valor. Cabe-lhe apenas fixar sua alíquota por lei específica e participar, conjuntamente, das atividades de fiscalização.

O recebimento de sua parcela da arrecadação depende inteiramente do repasse calculado e operacionalizado pelo CG-IBS, com base no princípio do destino: o IBS cabe ao Estado e ao Município onde ocorre o consumo final. O contencioso administrativo migra para o Conselho Tributário do IBS. A autonomia arrecadatória direta, característica do ISS por décadas, deixa de existir.

Essa centralização da arrecadação do IBS no âmbito do Comitê Gestor reacende uma preocupação recorrente no federalismo fiscal brasileiro: a segurança jurídica na transferência de receitas aos entes subnacionais.

Embora o novo modelo não concentre formalmente os recursos na União, a lógica de arrecadação centralizada e posterior distribuição aproxima-se, sob o ponto de vista funcional, dos mecanismos tradicionais de repartição de receitas, historicamente marcados por litígios e controvérsias interpretativas.

A experiência brasileira revela que sistemas baseados em transferências intergovernamentais não estão imunes a distorções. O caso do Fundo de Participação dos Estados (FPE) é emblemático. A Constituição Federal assegura aos Estados e ao Distrito Federal 21,5% da arrecadação do Imposto de Renda e do IPI (art. 159, I, “a”), mas, por mais de duas décadas, a ausência de critérios definitivos de distribuição levou à aplicação de coeficientes provisórios, gerando profunda insegurança jurídica e culminando na declaração de inconstitucionalidade parcial da Lei Complementar nº 62/1989 pelo Supremo Tribunal Federal⁸.

Além disso, a jurisprudência do STF também enfrentou controvérsias relativas à concessão de benefícios fiscais pela União com impacto indireto sobre receitas partilhadas, fenômeno descrito como “cortesia com chapéu alheio”. Nesses casos, a redução artificial da base arrecadatória implicava diminuição dos repasses devidos a Estados e Municípios, gerando litígios relevantes, como nos REs 572.762/SC (Tema 42) e 705.423/SE (Tema 653).

Esse histórico evidencia que, mesmo em modelos constitucionalmente estruturados, a definição, o cálculo e a efetivação de repasses intergovernamentais frequentemente se tornam objeto de disputa.

Nesse contexto, o desenho institucional do CG-IBS suscita questionamentos análogos. Ao concentrar as funções de arrecadação, compensação e distribuição do IBS em uma única entidade interfederativa, o sistema passa a depender de critérios operacionais, regulatórios e interpretativos cuja definição poderá impactar diretamente o fluxo de receitas dos entes subnacionais.

Ainda que o modelo busque assegurar neutralidade e transparência por meio de regras constitucionais e legais detalhadas, não se pode afastar o risco de controvérsias relacionadas, por exemplo, à apuração do local do consumo (critério do destino), à operacionalização do split payment, à compensação de créditos ou à própria dinâmica de distribuição durante o longo período de transição.

Na mesma direção, no modelo anterior, o STF assentou a necessidade de que cada ente instituísse e arrecadasse diretamente os tributos de sua competência, como forma de evitar o chamado efeito flypaper. Esse entendimento foi consolidado na ADI 2238, que declarou a constitucionalidade do art. 11 da LRF e de seu parágrafo único.

O fenômeno descreve a tendência de que recursos oriundos de transferências intergovernamentais “se aderem” ao orçamento do ente recebedor, estimulando gastos sem a correspondente responsabilidade arrecadatória, o que enfraquece a disciplina fiscal e a autonomia financeira.

Na ocasião, o Min. Alexandre de Moraes destacou a menor eficiência dos gastos financiados por transferências em comparação àqueles custeados por receitas próprias, sobretudo na realidade municipal brasileira.

Esse paradigma sofre inflexão com a Reforma Tributária, especialmente com a instituição do CG-IBS, cuja lógica rompe com a arrecadação direta pelos entes federativos. Se antes se buscava evitar a dissociação entre arrecadação e gasto, agora o sistema passa a admitir, de forma institucionalizada, a separação entre quem arrecada e quem recebe, reacendendo o debate sobre a reconfiguração, em novas bases, das distorções associadas ao efeito flypaper.

4. O Comitê Gestor do IBS desafia o pacto federativo?

A criação do CG-IBS gera grande controvérsia doutrinária. O ponto central é saber se a criação de um órgão interfederativo com poderes exclusivos sobre arrecadação, fiscalização e distribuição do IBS viola a cláusula pétrea da forma federativa de Estado, prevista no art. 60, §4º, I, da CF.

Os críticos partem da premissa de que o poder de tributar é indivisível: não se pode criar um tributo sem poder cobrá-lo, fiscalizá-lo e distribuí-lo. Kiyoshi Harada classifica o CG-IBS como um quarto poder da República, sem base constitucional legítima⁹; Ives Gandra da Silva Martins sustenta que a reforma encerrou a autonomia financeira de Estados e Municípios¹⁰; Roque Antonio Carrazza¹¹ reafirma que o princípio federativo é irremovível mesmo por emenda constitucional. Humberto Ávila, em estudo sobre os limites constitucionais à instituição do IBS e da CBS, soma-se à corrente crítica¹².

Uma posição intermediária é sustentada por Fernando Facury Scaff¹³ e Hugo de Brito Machado Segundo¹⁴. Ambos reconhecem forte redução da autonomia dos entes federados e abalo substancial ao federalismo fiscal, mas negam a inconstitucionalidade. Scaff argumenta que o federalismo não diz respeito apenas à arrecadação, mas também à dívida e ao gasto; Machado Segundo pondera que a autonomia dos entes pode ser preservada se garantida suficiência financeira e independência nos repasses.

Do lado favorável, Heleno Taveira Torres valoriza a uniformização legislativa e classifica a reforma como expressão do federalismo cooperativo. Há quem defenda o CG-IBS como conselho intergovernamental de caráter fiscal que fortalece a segurança jurídica sem eliminar a autonomia política dos entes¹⁵.

5. Regime de transição e repartição de receitas

A EC 132/2023 instituiu um extenso regime de transição, estruturado em fases sucessivas. Em 2026, inaugura-se etapa de testes, com a incidência da CBS à alíquota de 0,9% e do IBS à alíquota de 0,1%, em caráter meramente compensável e sem repercussão financeira efetiva. Em 2027, ocorre a extinção de PIS/Cofins, com implementação plena da CBS, ao passo que o IBS passa a ser gradualmente majorado. Entre 2029 e 2032, verifica-se a redução progressiva das alíquotas de ICMS e ISS, com o correspondente incremento do IBS. Em 2033, consuma-se a extinção integral de ICMS e ISS.

Com vistas a mitigar perdas abruptas de receita, o ADCT estabelece um regime de transição na repartição das receitas. Entre 2029 e 2077, parcela da arrecadação será retida para viabilizar a transição. A distribuição observará a proporção entre a receita média de referência de cada Município e o total das receitas médias do conjunto municipal, apurada com base na soma do ISS e da cota-parte do ICMS percebidos entre 2019 e 2026.

Em 2029, 90% do produto arrecadado será redistribuído por coeficientes históricos, destinando-se apenas 10% pelo critério do destino. A participação dessa sistemática decrescerá à razão de 1/45 ao ano entre 2034 e 2077. Em 2053, a repartição será paritária (50/50). Institui-se ainda o “seguro-receita”, correspondente a 5% do montante arrecadado, com vigência até 2097. A manutenção da cota-parte municipal de 25% sobre o IBS estadual preserva a lógica histórica de repartição anteriormente aplicável ao ICMS.

Esse desenho revela opção constitucional clara: privilegiar a estabilidade fiscal em detrimento da aderência imediata ao princípio do destino. Ao projetar, por até cinco décadas, a estrutura arrecadatória pretérita sobre o novo modelo, a transição mitiga choques distributivos, mas posterga a plena realização da lógica do IVA.

6. Conclusão

A criação do Comitê Gestor do IBS representa uma das mais profundas transformações já realizadas no federalismo fiscal brasileiro. Ao centralizar arrecadação e redistribuição de receitas, o novo modelo rompe com a lógica tradicional de autonomia arrecadatória direta dos entes subnacionais. Se, por um lado, a reforma promove simplificação, uniformidade e potencial ganho de eficiência, por outro, redefine o equilíbrio federativo ao dissociar arrecadação e titularidade da receita.

O longo período de transição evidencia a preocupação com a estabilidade, mas também a complexidade de se implementar um modelo que, simultaneamente, busca cooperação e impõe centralização.

O sucesso do novo sistema dependerá, em última análise, não apenas de sua arquitetura normativa, mas da capacidade institucional do Comitê Gestor de operar com transparência, previsibilidade e respeito às autonomias locais sob pena de que a solução proposta para o “manicômio tributário” venha a inaugurar um novo tipo de tensão federativa.

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