A advocacia pública fiscal aprovou, no Rio de Janeiro, a Carta do Rio, documento que reúne 21 enunciados sobre os principais desafios jurídicos decorrentes da reforma tributária. As conclusões foram formuladas durante o I Encontro do CONAP - Conselho Nacional da Advocacia Pública Fiscal, realizado nos dias 28 e 29 de setembro, com a participação de 37 instituições da advocacia pública.

O documento foi construído a partir dos debates realizados em três grupos de trabalho - Consultivo Tributário e Créditos; Gestão e Cobrança da Dívida Ativa; e Representação Judicial e Extrajudicial - e posteriormente submetido à apreciação do plenário do encontro.

A Carta do Rio não constitui orientação vinculante para as Procuradorias integrantes do Conselho, nem substituem a autonomia jurídica e institucional de cada ente. Mas seu valor está, antes de tudo, no processo de construção: reunir Procuradorias das três esferas federativas para debater problemas comuns, confrontar experiências, buscar convergências e compartilhar boas práticas que possam ser assimiladas, com as necessárias adaptações, às diferentes realidades locais.

Dos 21 enunciados aprovados, nove têm a autoria da PGM-Rio - Procuradoria Geral do Município do Rio de Janeiro, sendo um deles elaborado em coautoria com outra instituição. Entre os temas tratados nos documentos aprovados está o acesso das administrações tributárias, inclusive das Procuradorias Fiscais, aos dados cadastrais e às informações relativas à apuração, arrecadação e distribuição do IBS. O primeiro enunciado sustenta que esse acesso decorre da competência compartilhada prevista na Constituição e do compartilhamento obrigatório estabelecido pela legislação complementar, alcançando atividades como constituição, inscrição em dívida ativa e cobrança do crédito.

A Carta também aborda a apuração da base de cálculo do ITBI, defendendo que os Municípios possam utilizar critérios técnicos para estabelecer o valor venal, assegurada ao contribuinte a possibilidade de contestação mediante avaliação contraditória.

Outro ponto destacado é a interpretação segundo a qual, durante o período de convivência dos tributos, os valores pagos a título de IBS e CBS integram as bases de cálculo do ICMS e do ISS. O documento também afirma a constitucionalidade da incidência do IBS/CBS sobre operações onerosas com bens, sem prejuízo da cobrança dos tributos incidentes sobre o patrimônio, como ITBI e ITCMD.

No campo da gestão da dívida ativa, os enunciados tratam de temas como a inclusão de novo sujeito passivo na execução fiscal, a responsabilidade patrimonial prevista na legislação do IBS e a utilização prioritária do domicílio judicial eletrônico para a citação em execuções fiscais.

A Carta defende ainda que a delegação de competências relativas ao IBS seja formalizada por instrumento próprio, preservando-se a titularidade do crédito pelo ente federativo delegante. Segundo o documento, mesmo quando houver delegação da representação judicial, a legitimidade para a execução fiscal permanece com o ente titular do crédito.

Entre as proposições está também a defesa da arbitragem tributária como método adequado de solução de conflitos em favor da Fazenda Pública. O documento trata, ainda, dos limites temporais para a cobrança administrativa do IBS e afirma que a advocacia pública, ao administrar, cobrar, negociar e representar judicial e extrajudicialmente a dívida ativa tributária, exerce função de Administração Tributária.

Os últimos enunciados são dedicados à representação judicial e extrajudicial dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios no novo sistema tributário.

A Carta sustenta que o Comitê Gestor do IBS não pode atuar como substituto processual dos entes federativos em ações relacionadas ao imposto. A representação em juízo deverá ser exercida pelas respectivas Procuradorias, ressalvadas as hipóteses de delegação ou compartilhamento de competências.

O documento também defende que a atuação no contencioso administrativo do IBS, incluindo a defesa jurídica dos entes e o controle da legalidade do lançamento, seja exercida pelos procuradores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em conformidade com os arts. 132 e 156-B da Constituição Federal.

Por fim, o enunciado 21 afirma que, nos entes que disponham de Procuradoria, a cobrança judicial e extrajudicial e a representação judicial relativas ao IBS são privativas dos integrantes da carreira de procurador, vedada sua atribuição a órgãos estranhos à Procuradoria, servidores que não integrem a carreira, advogados ou escritórios contratados por dispensa ou inexigibilidade de licitação e ao próprio Comitê Gestor do IBS, ressalvada a delegação entre entes federativos.

Participação federativa

O I Encontro do CONAP reuniu instituições da advocacia pública federal, estadual e municipal. Participaram a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Procuradorias-Gerais de 17 Estados e do Distrito Federal e Procuradorias-Gerais de 19 Municípios, abrangendo todas as Regiões do país.

O documento consolida, assim, as conclusões do primeiro encontro nacional do Conselho e propõe parâmetros comuns para a atuação das Procuradorias diante da implantação do novo modelo tributário brasileiro.

Grupo de Trabalho Consultivo Tributário e Créditos

Enunciado CONAP 1

O acesso das administrações tributárias, incluídas as Procuradorias Fiscais, aos dados cadastrais, aos documentos fiscais eletrônicos e às informações de apuração, arrecadação e distribuição do IBS decorre da titularidade da competência compartilhada prevista no art. 156-B da Constituição Federal e do compartilhamento obrigatório assegurado pelos arts. 59, § 2º, da LC 214/25, não configurando transferência de informação a terceiro nem quebra de sigilo, e alcança as atividades de constituição, inscrição em dívida ativa e cobrança do crédito, observada a rastreabilidade dos acessos.

Enunciado CONAP 2

Os §§ 1º a 4º do art. 38 do Código Tributário Nacional, incluídos pela LC 227/26, superaram o Tema 1.113 do STJ na parte em que gerava uma presunção relativa favorável ao contribuinte e vedava a prévia estimativa do valor venal, sendo lícito ao Município apurar a base de cálculo do ITBI por critérios técnicos divulgados, assegurada ao contribuinte a contestação mediante avaliação contraditória em procedimento específico.

Enunciado CONAP 3

Integra a base de cálculo do ICMS, durante o período em que permanecer vigente o referido tributo, os valores pagos a título de IBS e CBS.

Integra a base de cálculo do ISS, durante o período em que permanecer vigente o referido tributo, os valores pagos a título de IBS e CBS.

Enunciado CONAP 4

É constitucional a incidência do IBS/CBS nas operações onerosas com bens, incluindo as decorrentes de compra e venda, troca, permuta, dação em pagamento e demais espécies de alienação, assim como doação com contraprestação em benefício do doador, sem prejuízo da cobrança dos impostos sobre o patrimônio (ITBI e ITCMD).

Enunciado CONAP 5

As avaliações quinquenais de custo-benefício a que se referem o art. 9º, §11, da EC 132/23 e os arts. 475 caput e §1º e 476 da LC 214/25 devem considerar a promoção da igualdade entre homens e mulheres e étnico-racial, sopesando a tributação, antes e após a reforma tributária, de modo a estabelecer quadro comparativo sobre o real impacto da carga tributária incidente sobre produtos de uso exclusivamente feminino, incluindo os itens atrelados às atividades de cuidado.

Enunciado CONAP 6

O rol do art. 27 da LC 214/25 disciplina a extinção dos débitos de IBS apurados no regime ordinário, no ambiente do documento fiscal e do split payment, e não é taxativo das causas de extinção do crédito tributário, matéria reservada à lei complementar de normas gerais. Subsistem, quanto ao crédito de IBS constituído definitivamente e, sobretudo, inscrito em dívida ativa, as demais modalidades do art. 156 do CTN, entre elas a transação, o cumprimento do acordo de mediação, a sentença arbitral favorável ao sujeito passivo, a conversão de depósito em renda, a dação em pagamento de imóveis e a coisa julgada.

Enunciado CONAP 7

A Constituição só protege, da incidência tributária, a própria operação de exportação, isto é, a operação final que destina o bem ou o serviço ao exterior, assegurando a manutenção e o aproveitamento dos créditos relativos às operações anteriores, não alcançadas pela imunidade. O art. 82 da LC 214/25 estabelece mecanismo de suspensão da incidência da tributação sobre o consumo nas operações realizadas com fim específico de exportação, condicionando sua fruição ao efetivo cumprimento dos requisitos legalmente previstos, inexistindo violação aos princípios da isonomia, livre concorrência e neutralidade.

Enunciado CONAP 8

A restituição de valores indevidamente recolhidos a título de IBS deve observar a repartição constitucional e legal do produto da arrecadação, assegurada a participação dos entes federativos economicamente afetados pelos efeitos da restituição.

Grupo de Trabalho Gestão e Cobrança da Dívida Ativa

Enunciado CONAP 9

A súmula 392 do STJ não impede a inclusão de novo sujeito passivo na execução fiscal, desde que não seja necessária a revisão do lançamento.

Enunciado CONAP 10

O art. 24, V, “b”, da LC 214/25, incorporou situações de responsabilidade patrimonial previstas no art. 50 do CC/02 e não exige a instauração de IDPJ - incidente de desconsideração da personalidade jurídica para seu reconhecimento.

Enunciado CONAP 11

A citação nas Execuções Fiscais deve ser feita prioritariamente por meio do domicílio judicial eletrônico e, sucessivamente, pela via postal, salvo requerimento fundamentado da Fazenda Pública em sentido diverso.

Enunciado CONAP 12

A delegação prevista no art. 2º, § 1º, VII, e no art. 5º, § 4º, da LC 227/26 depende de instrumento formal, celebrado na forma do art. 2º, § 9º, depositado no CGIBS e revogável a qualquer tempo pelo ente delegante. A delegação não se presume: a presunção do art. 4º, § 3º, IV, é restrita ao procedimento fiscalizatório e ao lançamento tributário. Preserva-se a titularidade do crédito, e o delegatário atua em nome do delegante. Daí que a legitimidade ativa para a execução fiscal permanece com o ente titular, ainda que, na hipótese do art. 5º, § 4º, a representação judicial venha a ser exercida pela procuradoria do ente delegatário.

Enunciado CONAP 13

A cobrança administrativa do IBS (art 2º, §§ 4º e 5º, da LC 227/26), compreende os atos de exigência do crédito definitivamente constituído e ainda não inscrito em dívida ativa, como a notificação para pagamento e a oferta de parcelamento, sem prejuízo de medidas com regime próprio, como o arrolamento de bens. Dela não fazem parte o protesto e a comunicação do débito a cadastros de consumidores e a serviços de proteção ao crédito, que pressupõem a prévia inscrição em dívida ativa e a expedição da certidão (art. 198, § 3º, II, do CTN) e integram a cobrança extrajudicial, a cargo da Procuradoria.

Enunciado CONAP 14

A Arbitragem Tributária deve ser implementada como método de solução adequado de conflitos tributários também em favor da Fazenda Pública.

Enunciado CONAP 15

O art. 2º, § 4º, da LC 227/26 veicula teto de 12 meses para a cobrança administrativa do IBS. Enquanto o regulamento único não fixar prazo próprio, aplica-se o art. 201, § 3º, do CTN (LC 236/26). Em interpretação sistemática e conforme a Constituição, pela simetria com a CBS, recomenda-se que este seja também o prazo fixado no regulamento.

Enunciado CONAP 16

A advocacia pública, no exercício das atividades de administração, cobrança, negociação e representação judicial e extrajudicial da dívida ativa tributária, exerce a função de Administração Tributária, conforme o Art. 37 XXII da Constituição Federal e o Capítulo II - Dívida Ativa, Título IV - Administração Tributária, do Livro Segundo - Normas Gerais de Direito Tributário, do Código Tributário Nacional (lei 5.172, de 1966).

Enunciado CONAP 17

A comunicação realizada por meio do DTE - Domicílio Tributário Eletrônico de que tratam os arts. 59, § 5º, 332 e 333 da LC 214/25 e o art. 64 da LC 227/26 constitui meio idôneo e suficiente de intimação do sujeito passivo do IBS a ele vinculado, inclusive quanto aos atos que antecedem a inscrição em dívida ativa e a cobrança pelo ente federativo titular da parcela do crédito, desde que assegurados o registro eletrônico do envio e a disponibilização, a integridade do conteúdo e a preservação da prova, cabendo ao CGIBS, como gestor do sistema, manter trilha de auditoria apta a demonstrar, em eventual controle judicial, a regularidade da notificação.

Grupo de Trabalho Representação Judicial e Extrajudicial

Enunciado CONAP 18

1. O Comitê Gestor do IBS não pode atuar como substituto processual dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios nas ações exacionais e não exacionais relativas ao IBS.

2. Cada ente será representado em juízo por sua respectiva procuradoria, ressalvadas as hipóteses de delegação ou de compartilhamento de competências.

Enunciado CONAP 19

O art. 97, § 1°, da LC 227/26 deve ser interpretado de modo a atribuir aos representantes da Fazenda Pública a função tanto de defesa do ente, por meio da interposição de recursos e demais peças processuais, como de controle de legalidade do lançamento, manifestando-se pela sua manutenção ou desconstituição.

Enunciado CONAP 20

Os arts. 2º, § 1º, VI, e 97 da LC 227/26 devem ser interpretados em conformidade com os arts. 132 e 156-B, § 2°, V e VI, da Constituição Federal, de forma a restringir o exercício da representação e da defesa jurídica da Fazenda Pública no contencioso administrativo do IBS a procuradores dos Estados, do DF e dos Municípios, a quem incumbe, com exclusividade, a função de assessoramento jurídico dos entes e de controle da legalidade do crédito tributário.

Enunciado CONAP 21

Nos entes que disponham de procuradoria, a cobrança extrajudicial e judicial e a representação judicial relativas ao IBS são privativas dos integrantes da carreira específica de procurador, vedada sua atribuição a órgãos estranhos à procuradoria, a servidores estranhos à carreira, a advogados ou escritórios contratados por dispensa ou inexigibilidade de licitação e ao Comitê Gestor do IBS, a quem cabe apenas a coordenação dessas atividades, ressalvada a delegação entre entes federativos.