Texto de autoria de Eduardo Moreira Reis
I- Resumo
O presente texto apresenta considerações acerca dos riscos que envolvem a aquisição de direitos reais sobre imóveis no Brasil, aborda a concentração de informações na matrícula imobiliária, o lançamento de gravames de indisponibilidade de bens e alguns pontos de vulnerabilidade de tal sistema para a segurança jurídica dinâmica, discute o papel dos advogados como operadores jurídicos e legitimados natuais para a utilização plena do sistema, visando a segurança dos adquirentes, aborda alguns pontos básicos dos novos sistemas de centralização eletrônica de informações registrais e notariais e a não acessibilidade, pelos advogados e pelos cidadãos, à pesquisa dos dados públicos centralizados.
II- O negócio jurídico imobiliário e o risco das externalidades
A questão da (in)segurança do adquirente de imóveis no Brasil é um tema importante e recorrente na literatura jurídica e nos tribunais. O risco de evicção, de gravames judiciais oriundos de fatos jurígenos anteriores à aquisição e de ações afetando negócios imobiliários iniciados ou consumados, por questões absolutamente exógenas a eles, torna a aquisição de imóveis um negócio complexo, motivando diligências acautelatórias que demandam tempo e dinheiro.
Muitos são os fatores a contribuir com esse quadro de incerteza, assim como muitas foram as iniciativas legislativas voltadas para a redução da insegurança no tráfico imobiliário, sobretudo nas últimas décadas. A última delas foi a lei 13.097/2005, que reforçou o chamado "princípio da concentração dos atos na matrícula", dispondo que o adquirente de direitos reais sobre imóveis, desde que agindo de boa-fé, não se sujeita, salvo algumas exceções, a atos jurídicos e gravames precedentes que não tenham sido inscritos na matrícula registral imobiliária. Em 19 de fevereiro de 2.017 completou-se o prazo de dois anos, previsto no art. 61 da lei, para ajustes dos registros e averbações de atos jurídicos anteriores às novas regras nela previstas.
Porém tal inovação não afastou a complexidade da questão, e um dos vários fatores para isso é a própria redação do Código de Processo Civil (lei 13.105, de 2.015), editado logo após a lei 13.097, que no art. 792, IV alude à fraude à execução quando ao tempo da alienação do bem "tramitava contra o devedor ação capaz de reduzi-lo à insolvência". Ou seja, os novos dispositivos já nasceram com uma questão hermenêutica a ser transposta para sua aplicação harmônica (I).
III- O Registro de Imóveis na pós-modernidade
As grandes transformações econômicas, tecnológicas, políticas e sociais da chamada pós-modernidade tiveram implicações diretas no trato jurídico com a propriedade imobiliária, tanto no aspecto contratual quanto no aspecto coletivo da propriedade, seja este de ordem urbanística ou agrária. E se por um lado se caminha para um Estado neoliberal, tendente ao mínimo necessário, por outro lado a complexidade crescente das relações jurídicas, a necessidade de modulação dos efeitos potenciais dos contratos de consumo, a constitucionalização do Direito Civil e a publicização dos direitos e obrigações decorrentes da propriedade imóvel exigem novas formas de controle e regulação, novos sistemas legislativos. Velhos institutos jurídicos são aplicados a novos fenômenos e a eles vão se adaptando por algum tempo, até que o legislador crie novos marcos legais. E a revolução trazida pela informática acelerou em muito esse processo nas últimas décadas, notadamente nos meios de controle e regulação da atividade privada pelo Estado.
Nas palavras de Marcelo Rodrigues(ii) , "por outro lado, a atual era da pós-modernidade, ainda incipiente, não definiu seus contornos e características de forma clara, pois ora movimenta-se no sentido de resgatar dogmas do liberalismo, quando, por exemplo, defende um modelo de Estado mais enxuto, incentivando as privatizações e potencializando a autonomia da vontade; ora flertando com alguns fundamentos do Estado Social, vale dizer, atenta ao postulado da dignidade humana, interessada na tutela do hipossuficiente e, de modo a prevenir abusos nas contratações em áreas socialmente mais sensíveis, adota postura proativa na mediação das forças do mercado pela intensa regulação".
São novas formas de regulação do direito de lotear, construir, habitar, empreender, novas formas de fiscalizar e arrecadar tributos, de implementação e fiscalização de uma política ambiental urbana e rural, de assegurar o cumprimento de obrigações decorrentes da propriedade imobiliária, de assegurar crédito e garantias reais, de assegurar o tráfico desses créditos e garantias e a criação de meios de financiamento e de assegurar estabilidade aos direitos, nas quais a tecnologia e o acesso à informação substituíram ou condicionaram totalmente os métodos e instrumentos anteriores. A obtenção de informações em "tempo real", o geoprocessamento pelos sistemas de posicionamento globais, a profusão das gravações e do compartilhamento de imagens e sons, o processamento e o compartilhamento de dados cadastrais, bancários e de consumo, entre particulares e Poder Público deram outra feição a essa regulação estatal. E o volume e a rapidez das informações que o Poder Público pode obter a partir de um simples número de CPF ou CNPJ nos mostram que o Estado democrático dos tempos da "modernidade líquida" de Zygmunt Bauman, com seu "Big Data" é potencialmente muito mais invasivo que o Estado totalitário de George Orwell, com seu "Big Brother" e suas "teletelas".
O Registro de Imóveis, cujas funções básicas são centenárias, é diretamente influenciado por essa acelerada transformação. As novas modalidades contratuais imobiliárias, as novas tecnologias, a desjudicialização e a regularização fundiária têm implicado num progressivo aumento da importância social do serviço registral, ao passo que a complexidade dos negócios, a maior acessibilidade da prestação jurisdicional e a rapidez da informação na realidade contemporânea têm exigido do serviço um melhor aparelhamento técnico e humano, para que ele propicie ao cidadão usuário a esperada segurança jurídica, tanto sob o aspecto estático quanto sob o dinâmico.
IV- Segurança jurídica estática e dinâmica - o Registro e as novas tecnologias no Brasil
Francisco José Rezende dos Santos (iii) destaca que "segundo a doutrina jurídica, na área do Registro de Imóveis, a segurança jurídica possui duas vertentes: segurança jurídica estática e segurança jurídica dinâmica. A segurança jurídica estática se dá pelo efeito de assegurar o registrador a estabilidade política do domínio; e a segurança dinâmica, com a possibilidade de uma transmissão segura dos direitos". E é exatamente essa segurança dinâmica aquela almejada pelo adquirente num negócio imobiliário, fator essencial para a formatação e implementação segura dos negócios, com impacto significativo na economia. Pois a fragilidade das transmissões compromete cadeias econômicas, dificulta financiamentos e onera o próprio Estado, que no limite é instado a solucionar os conflitos resultantes pela via do Judiciário. De tal sorte que a informação rápida, precisa e segura sobre as situações jurídicas relativas a cada imóvel é o produto do sistema registral que o mercado dos direitos imobiliários necessita, para essa segurança dinâmica realmente existir.
Para corresponder a tal demanda o sistema registral imobiliário se moderniza, se informatiza e pouco a pouco assume um papel de integração com sistemas cadastrais. O registro eletrônico previsto em 2.009 na lei 11.977 está se tornando uma realidade (Provimento CNJ 47/2015), as centrais estaduais permitem a extração de certidões de registro civil e de imóveis pela internet, o SINTER (Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais) em breve identificará imóveis sob um número nacional único (ainda que infelizmente gerido pelo Fisco, e não por um órgão de gestão fundiária), e os tabelionatos já contam com centrais eletrônicas, concentrando os dados de atos praticados em todas as serventias (Provimento CNJ 18/2012). O georreferenciamento progressivo das propriedades rurais tem contribuído para que no futuro se chegue a uma base cadastral nacional mais próxima da base registral, e muito lentamente os municípios aderem a sistemas cadastrais que facilitam uma futura integração de dados com o Registro de Imóveis. Os serviços registrais, em grande parte, oficiosamente já utilizam programas de geoprocessamento e com eles conferem os memoriais topográficos que lhes são apresentados, notando-se a preocupação do setor com essa necessária evolução tecnológica.
V- Lei 13.097: o reforço legislativo à antiga concentração registral, como instrumento de desestímulo ao clandestinismo jurídico
O clandestinismo jurídico e a irregularidade fundiária têm tido, historicamente, um papel de destaque na fragilização da segurança jurídica registral, tanto sob o aspecto estático, voltado para os interesses do proprietário, quanto sob o dinâmico, voltado para os interesses do adquirente de imóveis e direitos reais. Pois estando os fatos jurídicos com impacto sobre a situação jurídica do imóvel alheios ao registro, evidentemente o risco se acentua, pela dificuldade do interessado em conhece-los a partir de uma única fonte informativa. Maior ainda é o risco quando o Poder Judiciário dá guarida à pretensão de quem, mesmo podendo ter levado a prova de seu direito ao registro, para publicidade, não o fez e ingressa em juízo para alegar direito precedente ao de um adquirente de boa-fé.
O chamado princípio da concentração dos gravames e ônus na matrícula imobiliária, ou seja, a possibilidade do interessado visualizar a exata situação jurídica de um imóvel mediante a sequência registral retratada no fólio real, a ponto de exaurir suas pesquisas acautelatórias antes de adquirir o bem ou tomá-lo como garantia, é um imperativo para a segurança dinâmica. Tal princípio já existe há muito no ordenamento jurídico brasileiro, mas na prática o clandestinismo registral o enfraqueceu ao longo dos anos.
A lei 13.097/2015 veio reavivar tal princípio, ao dispor, no art. 54, que os negócios jurídicos que tenham por fim constituir, transferir ou modificar direitos reais sobre imóveis são eficazes em relação a atos jurídicos precedentes, nas hipóteses em que não tenham sido registradas ou averbadas na matrícula do imóvel o registro de citação de ações reais ou pessoais reipersecutórias, a constrição judicial, o ajuizamento de ação de execução ou de fase de cumprimento de sentença, a restrição administrativa ou convencional ao gozo de direitos registrados, a indisponibilidade ou outros ônus legais e, mediante decisão judicial, a existência de outro tipo de ação cujos resultados ou responsabilidade patrimonial possam reduzir seu proprietário à insolvência. Dispõe ainda o parágrafo único do art. 54 que não poderão ser opostas situações jurídicas não constantes da matrícula no Registro de Imóveis, inclusive para fins de evicção, ao terceiro de boa-fé que adquirir ou receber em garantia direitos reais sobre o imóvel, ressalvadas hipóteses previstas na lei falimentar e as hipóteses de aquisição e extinção da propriedade que independam de registro de título de imóvel, tais como a usucapião e a desapropriação.
Nancy Andrighi e Ricardo Dip (iv), comentando o art. 54 , destacam que o chamado princípio da concentração não é nenhuma novidade, pois "desde nossa primeira normativa registral posterior ao Código Civil de 1916, já se previra a inscrição "das penhoras, arrestos e sequestros de imóveis" (inc. VII da alínea a do art. 5o da Lei no 4.827, de 7-2-1924) e "das citações de acções reaes ou pessoaes reipersecutórias, relativas a imóveis" (inc. VIII), previsões que se reprisaram no Decreto com que se regulamentou a Lei no 4.827 -Decreto no 18.542, de 24 de dezembro de 1928 (vide incs. VI e VII do art. 173, e, sobretudo, arts. 266 e 267, reportados ao caráter fraudatório dos negócios posteriores a essas inscrições). Dessa maneira, parecerá pouco justo falar-se agora, quanto a esse capítulo, em novidade na prática registral ou ainda de um suposto novo princípio registrário (fala-se em "concentração"), quando a convergência das inscrições em tela -de penhora, arresto, sequestro, citações etc.- para os livros do Registro já se anunciava expressamente na lei de 1924. A relativa novidade, isto sim, foi a da explicitude legal dos efeitos substantivos -ainda que, repita-se, limitadamente-, efeitos esses derivados da falta de inscrição de alguns títulos referidos na lei 13.097. Inscrever penhoras, arrestos, sequestros e citações sempre favoreceu -e isso já se abona, entre nós, de larga e continuada tradição- (i) a economia de tempo, esforços e custos, (ii) a situação de terceiros (com o resguardo dos interesses de credores e adquirentes) e (iii) o estímulo a diligências que permitam, como é desejável, passar da esfera da cognoscibilidade legal dos registros à de seu conhecimento efetivo. Não se trata, pois, de novidade, mas de uma boa prática confirmada pela experiência ao largo do tempo".
VI- As indisponibilidades de bens e a fragilidade do sistema de concentração de gravames na matrícula, por descompasso temporal
Embora o novo dispositivo legal em questão contribua para uma maior segurança dinâmica do registro, explicitando os efeitos da falta da inscrição e a princípio garantindo a eficácia do negócio para o adquirente de boa-fé, na prática, mesmo que este adquirente esteja munido de uma certidão da inexistência de gravames inscritos no fólio real, há um descompasso temporal entre o prazo de validade de tal certidão, para a lavratura de uma escritura e a possibilidade, a qualquer tempo, de emissão de ordens eletrônicas de indisponibilidade de bens que impedem o registro. Descompasso este que compromete a confiabilidade do sistema, para fins de segurança dinâmica.
Tal disparidade ocorre porque uma certidão de informação sobre os ônus existentes tem, em nível nacional, o prazo regulamentar de validade de 30 dias (v), para fins de lavratura de escrituras e prova geral do status jurídico do imóvel. No entanto o protocolo das indisponibilidades ocorre em tempo real, pois o sistema é eletrônico, on line, por meio de uma central nacional de indisponibilidades (CNIB - Central Nacional de Indisponibilidade de Bens), instituída conforme um acordo de cooperação técnica entre o CNJ -Conselho Nacional de Justiça, o IRIB - Instituto de Registro Imobiliário do Brasil e a ARISP - Associação dos Registradores de Imóveis de São Paulo, e operada por este ultimo órgão. Tal central é responsável por processar os requerimentos e incluí-los num sistema digital nacional, de consulta diária obrigatória por todos os tabelionatos e registros de imóveis do país. Assim sendo, quando da lavratura de atos notariais e pelo menos duas vezes, na abertura e no fechamento dos serviços registrais, é feita a consulta ao sistema. No caso do Registro de Imóveis, a ordem de indisponibilidade é imediatamente prenotada, para averbação na matrícula.
Resulta de tal modus operandi que a certidão de ônus extraída há menos de 30 dias, eficaz para a lavratura de uma escritura, será o documento-base usual para quaisquer negócios preliminares a uma escritura pública envolvendo o imóvel. Seja esse negócio uma promessa de compra e venda, dação em pagamento ou permuta, um contrato social para integralização de capital em imóveis, um contrato de incorporação imobiliária, uma transação, enfim, uma das multivárias tipologias de contrato onde um instrumento preliminar precede o instrumento publico, muitas vezes com pagamento de vultosas quantias no ato de assinatura. E tal certidão, se extraída um minuto antes do recebimento de um comando de indisponibilidade pelo Registro de Imóveis, já não mais retratará o status atual da matrícula. Da mesma forma um certidão de ônus extraída há menos de 30 dias, embora subsidie validamente a lavratura de uma escritura, não mais retratará o status registral se no mesmo dia, um minuto depois da assinatura, for incluída na CNIB uma ordem de indisponibilidade do bem. E como na maior parte dos negócios imobiliários o pagamento do saldo remanescente da aquisição é feito na assinatura da escritura, o adquirente deparará com óbices ao registro do título após ter pago o preço, muitas vezes sem condições efetivas nem de manter o negócio e nem de recuperar o valor. Ou seja, fica evidente que o descompasso entre a validade de 30 dias da certidão e o protocolo diário, por informação on line dos gravames de indisponibilidade, gera insegurança dinâmica.
As hipóteses legais de indisponibilidade de bens do proprietário de imóveis são muitas, enumerando-se aqui algumas delas: Constituição Federal, art. 37, par. 4o; lei 6.024/74, art. 36; lei 8.397/92, art. 4o; CTN, art. 185-A; lei 8.429/92, art. 7o; lei 11.101/05, art. 82, par 2o e art. 154, par. 5º; CLT, art. 889; lei 9.656/98, art. 24-A; lei 8.443/92, art. 44, par. 2o; lei complementar 109/01, art. 59, par. 1º e 2º, art. 60 e art. 61, par. 2º, II; decreto 4.942/03, art. 101; lei 8.212/91, art. 53, par. 1º. Ou seja, são diversas hipóteses, em várias legislações especiais, sendo extremamente difícil para o adquirente se acautelar de forma efetiva e completa. Portanto o problema existe, e é sério.
Tais fatos mostram que se por um lado o sistema se adaptou aos novos tempos, sendo ágil e eletrônico, por outro ainda é descompassado e perigoso, deixando margem para riscos e custos diversos.
VII- A participação do advogado como operador do sistema jurídico, em prol da segurança nos negócios imobiliários, e sua legitimidade natural como usuário da CNIB
O descompasso sistêmico acima descrito é bastante sentido nos escritórios de advocacia especializada na área imobiliária, aos quais recorrem pessoas naturais e jurídicas que negociam imóveis, na busca de assessoria e segurança na elaboração dos contratos, nas diligências preparatórias e na assistência às negociações. Pois por mais completa que seja a chamada "due diligence", por parte do advogado, esse hiato temporal ainda representará algum risco ao cliente.
O papel dos advogados nos negócios imobiliários não se confunde em absoluto com o dos tabeliães. Enquanto o tabelionato brasileiro, estruturado sob os princípios do tabelionato latino, tem como objetivo o acautelamento quanto aos riscos e potenciais conflitos, relativamente àqueles negócios instrumentalizados nos títulos lavrados pela serventia, o papel dos advogados, na defesa dos interesses de seus clientes, abrange as diligências prévias a uma negociação envolvendo imóveis, com análise de documentos, situações jurídicas e processos judiciais que possam ter algum efeito sobre as pessoas e bens envolvidos, análise de aspectos legais urbanísticos, agrários e ambientais, que podem condicionar o negócio pretendido, acompanhamento das negociações com os demais partícipes, com negociação de cláusulas e elaboração dos instrumentos contratuais conforme as obrigações estipuladas, obtenção dos documentos preparatórios dos futuros instrumentos públicos, mediante os quais se referendará a vontade das partes e se constituirão e transferirão direitos reais sobre imóveis, e finalmente a escolha de um tabelionato de confiança, caso as partes já não o tenham feito.
Quando o trabalho do tabelião começa, as partes, em geral, já estão com o negócio formatado, os impostos de transmissão pagos e com toda a documentação necessária devidamente atualizada. A partir daí, apresentada tal documentação e esclarecidos os objetivos e obrigações desejados ao tabelião, este poderá analisar os documentos, formar seu juízo de legalidade e adequação dos meios aos fins pretendidos pelas partes, aconselhar de forma imparcial, sempre que necessário, e dar aos documentos a serem lavrados a linguagem técnica adequada, para a segurança juridica do negócio almejado. É nesse momento que será feita, pelo tabelionato, a consulta ao CNIB.
Havendo ordem de indisponibilidade, o próprio Provimento 39/2014 do CNJ, que regulamenta a atuação da CNIB, determina que o tabelião lavrará a escritura (caso ainda o queiram as partes) e fará constar no documento a existência do gravame, com a advertência de que o registro do título será obstado enquando perdurar a indisponibilidade. Ou seja, a informação da indisponibilidade, na hipótese de certidão negativa de ônus extraída anteriormente, poderá chegar ao conhecimento das partes numa fase contratual mais avançada, com tempo, esforço e dinheiro já dispendidos sob a falsa premissa da inexistência de ônus. E em muitas situações o negócio será desfeito.
Em razão de tais aspectos é que entendemos ser imprescindível aos advogados o acesso à CNIB, para consultas, podendo ser tais consultas devidamente remuneradas. Pois a informação da indisponibilidade deve ser necessariamente acessível, em tempo real, a quem orienta juridicamente a realização de negócios imobiliários, defendendo preventivamente os interesses dos adquirentes. Não há nenhuma justificativa para a segregação dos advogados quanto a tais dados, que são acessados por outros agentes de administração da Justiça (servidores públicos com interesse no serviço, membros do Ministério Público, magistrados, tabeliães, registradores de imóveis, membros das Corregedorias de Justiça e outros mais, nos termos do Provimento 39/2014 do CNJ). Vale lembrar que o advogado é indispensável à administração da Justiça, conforme o art. 133 da Constituição Federal. A Advocacia, assim como a Magistratura, os Serviços Extrajudiciais, o Ministério Público e a Defensoria Pública, se insere no aparato da Justiça, como agente fundamental dele integrante. Portanto não vemos qualquer razão para sua não inclusão no rol dos usuários da CNIB. Ainda que tal acesso se dê mediado pela OAB, ou por outro órgão, com pagamento dos custos respectivos.
VIII- Outras propostas para aprimoramento da segurança jurídica do adquirente
O acesso à CNIB pelos advogados, a nosso ver, é a providência mais urgente a ser adotada para mitigação do problema ora apontado. No entanto ela ainda será insuficiente para solução da questão, na hipótese de indisponibilidade decretada e incluída no CNIB no período entre a lavratura da escritura e o registro. Para redução dos riscos de tal hipótese, aponta-se três alternativas.
Uma delas é a regulamentação de um procedimento que contemple o depósito do saldo remanescente do negócio translativo em conta vinculada ao tabelionato, para liberação contra a apresentação da certidão de registro. Ou mesmo uma modalidade contratual bancária que atinja o mesmo objetivo, ou seja, manter o valor em depósito até o registro, protegendo o adquirente e ao mesmo tempo garantindo ao transmitente o adimplemento do preço.
A outra alternativa é a previsão legal de uma certidão negativa de ônus de natureza acautelatória, nos moldes daquela prevista nas normas regulamentares da Corregedoria de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que garanta efetivamente ao adquirente ou credor com garantia real a manutenção do status do imóvel, quanto aos ônus, por um prazo determinado e exclusivamente em relação a um negócio iniciado. A modalidade gaúcha consiste numa certidão da situação jurídica do imóvel, protocolizável e averbável na matrícula (ou transcrição), a pedido do interessado, sujeitando-se à prioridade e valendo por 30 dias. No pedido o interessado informa se a certidão se destina a alienação ou oneração, indicando as partes contratantes e a natureza do negócio. Ou seja, a averbação se destina ao resguardo de uma negociação em curso, ainda que sejam determinadas indisponibilidades no prazo de validade da certidão protocolizada.
E a terceira alternativa, que já é realidade em alguns cartórios, é o envio eletrônico e imediato da escritura, pelo Tabelionato ao Registro de Imóveis.
Esta é, a nosso ver, uma lacuna que urge preencher não só no Sistema Registral Brasileiro, mas no próprio Sistema Constitucional de Justiça. Pois dentre os diversos agentes desse Sistema, apenas os advogados estão alheios ao acesso aos dados da CNIB.
IX- A centralização de dados públicos registrais dispersos por comarca e a pesquisa pelo interessado
Uma lacuna sistêmica que vem sendo gradativamente preenchida é a da pesquisa de dados registrais imobiliários nas centrais eletrônicas.
As centrais eletrônicas do Registro de Imóveis são criadas pelos registradores, em geral pelos colégios registrais nos Estados, em cumprimento ao Provimento 47 do CNJ e às normas das corregedorias estaduais. O art. 3º do Provimento dispõe que "o intercâmbio de documentos eletrônicos e de informações entre os ofícios de registro de imóveis, o Poder Judiciário, a Administração Pública e o público em geral estará a cargo de centrais de serviços eletrônicos compartilhados que se criarão em cada um dos Estados e no Distrito Federal", dispondo também no mesmo artigo que "em todas as operações das centrais de serviços eletrônicos compartilhados, serão obrigatoriamente respeitados os direitos à privacidade, à proteção dos dados pessoais e ao sigilo das comunicações privadas e, se houver, dos registros". Evidentemente no caso dos registros, que são públicos por excelência, descabe falar em privacidade.
A pesquisa nas centrais eletrônicas em questão, pelo que pudemos verificar, está sendo implantada pelos colégios registrais dos Estados, permitindo ao cidadão interessado ou ao advogado fazer pesquisa registros por Estado, a partir de nome, CPF ou CNPJ. E o acervo das serventias está sendo gradativamente digitalizado, para alimentação do sistema. A partir da pesquisa o interessado pode obter, nas serventias respectivas, presencialmente ou por meio digital (para as que já disponibilizam o serviço), as certidões dos registros pesquisados.
O Fisco Federal há muito já tinha total ciência acerca dos negócios imobiliários do contribuinte, pela declaração de ajuste annual do Imposto de Renda, pela DOI - Declaração de Operações Imobiliárias (instituída pela lei 10.426/2002 e obrigatoriamente feita pelos tabelionatos e cartórios de registro de imóveis em todas as operações envolvendo imóveis), pela DIMOB - Declaração de Informações sobre Atividades Imobiliárias (instituída pela Instrução Normativa RFB 1.115/2010 e feita pelas pessoas jurídicas que negociam ou administram imóveis), e agora pode também recorrer à base centralizada de dados do Registro de Imóveis. E com o advento do SINTER, a Administração Pública terá em breve um número único de cadastro para cada imóvel registrado no país (alude-se ao "CPF" do imóvel, nas matérias veiculadas na imprensa).
A busca por Estado Federado, pelo cidadão, já é um avanço. No entanto pode perfeitamente ser nacionalizada, a partir da implementação do SINTER. Dada a publicidade dos atos em questão, não se nos afigura razoável que quando o cidadão é esquadrinhado e fiscalizado pelo aparato estatal ele se submeta ao "radar" da pesquisa nacional, e quando é o particular que pretende pesquisar o patrimônio imobiliário de um devedor, na tentativa de satisfazer um crédito, ou buscar informações preliminares para realizar um negócio, precise pesquisar cada Estado da Federação. Sendo os dados públicos por excelência e estando centralizados, não vislumbramos razoabilidade em sujeitar o interessado a 27 buscas (26 Estados e o Distrito Federal), categorizando a publicidade do dado registral por ferramenta de acesso. Ainda que o custo varie proporcionalmente à base territorial pesquisada.
X- A centralização de dados públicos notariais dispersos por comarca e a pesquisa pelo interessado
No tocante à informatização e centralização dos dados notariais, a realidade é diversa em relação ao Registro de Imóveis. Para a centralização de dados notariais foi criada, pelo Provimento 18/2.012 do CNJ, a CENSEC - Central Notarial de Serviços Eletrônicos Compartilhados. Trata-se de um sistema administrado pelo Colégio Notarial do Brasil - Conselho Federal, que concentra informações sobre testamentos, escrituras diversas, inventários, divórcios e procurações públicas. O acesso é franqueado aos membros do Judiciário, dos serviços extrajudiciais, do Ministério Público, do Fisco e de órgãos governamentais em geral, que se cadastrem no sistema (art. 19 do Provimento 18), mas não aos advogados, nem ao particular interessado. Estes não podem nem acessar o sistema fazer uma busca por base territorial maior que a comarca, diversamente dos agentes públicos e delegatários acima referidos. As únicas pesquisas possíveis, tirante as de testamentos (após o óbito do testador ou com as cautelas necessárias), devem indicar a comarca e o cartório pretendidos.
Compreende-se que uma pesquisa acerca da existência de testamento (atualmente obrigatória, na abertura de inventários) deva se revestir de cautelas, dado o sigilo inerente ao ato. No entanto a pesquisa de procurações e escrituras públicas diversas, de escrituras de união estável, separação e divórcio, por base territorial, estadual ou nacional não deveria ser vedada ao interessado, ou no mínimo deveria ser acessível ao advogado. Não vislumbramos qualquer justificativa para que tais dados sejam de amplo acesso à Administração Pública, seja para fins jurisdicionais, fiscais, investigativos e outros mais e sejam vedados aos advogados, ou mesmo aos interessados em geral.
Não raras vezes devedores contumazes recebem outorgas de escrituras de imóveis em comarcas longínquas de seu domicílio e não as levam a registro, apenas para evitar penhoras de credores, ou sócios "laranjas" de empresas inadimplentes permanecem ocultos, dificultando citações, enquanto outorgam procurações em cartórios de comarcas distantes aos sócios de fato, que realizam negócios diversos e movimentam contas bancárias. Ou pessoas com união estável objeto de escrituras não levadas ao Registro Civil comprometem o patrimônio do companheiro em negócios com terceiros, estimulando ações judiciais posteriores e problemas diversos. Enfim, são muitas as hipóteses em que uma pesquisa notarial prévia, em base mais ampla, poderia evitar litígios.
Questiona-se aqui se a informação notarial, pública por excelência, deve permanecer dispersa nas comarcas de forma desconcentrada, mesmo em face da informatização total que está em curso e do acesso amplo pelo Poder Público, ou se o cidadão interessado (ou seu advogado) deve ter, pagando pelo custo do serviço, o acesso a pesquisas por uma determinada base territorial, estadual ou mesmo nacional. E também se o conceito de publicidade do ato notarial deve ser revisitado, a partir da premissa de que tal publicidade é maior ou menor, na prática, conforme as ferramentas disponíveis de pesquisa e acesso.
Se o dado notarial ou registral fosse, como regra geral, publicizado de forma pulverizada e desconcentrada para o MP, o Juiz, o Fisco e a Administração dos três poderes da República, seria compreensível que também o fosse para o Advogado. Mas se os dados passaram a ser concentrados em bases estaduais ou nacionais, franqueadas ao aparato estatal, não vislumbramos razão para que o advogado (ou o particular interessado) não possa, mediante o pagamento de contrapartida econômica, extrair certidões de buscas estaduais ou nacionais.
Entendimento diverso, a nosso ver, representa uma cisão do próprio conceito de documento público do ato notarial ou registral, que passa a ter duas categorias de publicidade: o documento público e de amplo acesso (somente para o Estado) e o documento público de acesso restrito (para o cidadão).
A situação atual apresenta ainda um outro non sense, pois o dado registral, que por ser atrelado à competência territorial permite identificar o cartório pela localização do imóvel, é pesquisável em base estadual, ao passo que o dado notarial, cuja serventia pode ser livremente escolhida pelo interessado em todo o território nacional, no geral só é pesquisável comarca a comarca.
XI- Conclusões
Feitas as observações e indagações acima, nos parece evidente que no tocante ao princípio da concentração e às indisponibilidades há um descompasso perigoso entre as temporalidades envolvidas. O primeiro passo para a mitigação de tal risco, no nosso entender, é estender aos advogados o acesso ao sistema da CNIB. Além dessa medida, há outras complementares que podem elevar a segurança dos negócios imobiliários.
Já no que tange à informatização e concentração dos atos notariais e registrais, há que se empreender uma discussão conceitual sobre a abrangência da publicidade a eles inerentes. Pois é óbvio que o acesso é altamente determinante da efetiva publicidade. E considerando que o dado registral já é pesquisável por base territorial estadual, por que não o seria o dado notarial?
Ou nos satisfaremos com a presunção absoluta da publicidade, ou com a publicidade ficta para o particular, em contraposição à publicidade real estendida ao aparato estatal, com ferramentas de busca inacessíveis a cidadãos, administrados e jurisdicionados, ou exigiremos, como elemento de cidadania, que a publicidade real se estenda ao particular, por si mesmo ou representado por seu advogado.
Como se destacou alhures, o Estado da pós-modernidade, do CPF da pessoa e agora do "CPF" do imóvel, embora seja democrático, é potencialmente muito mais invasivo e muito melhor informado sobre o cidadão que aquele Estado totalitário imaginado na literatura de Orwell. A tecnologia superou a imaginação literária, nesse particular. E nada mais democrático, nesse caso, que estender as benesses de tal tecnologia a atividades lícitas de particulares, no que tange à informação cartorária, que é pública por excelência.
O acesso que se defende para os advogados, aos bancos de dados de indisponibilidades, atos notariais e registais (este em base nacional, poise em base estadual já está disponível), em incontáveis casos resultaria em maior segurança jurídica nos negócios jurídicos, com benefícios sociais e econômicos diversos e consequentemente menor número de ações judiciais. E tal pesquisa poderia remunerar dignamente os serventuários e os organismos que administram os bancos de dados.
A nosso ver é injustificável a segregação do advogado, e consequentemente do cidadão por ele representado, dos sistemas de centralização de dados públicos notariais. E as questões ora levantadas fundam-se muito mais em liberdade e democracia do que em defesa de prerrogativas profissionais.
Espera-se que as breves reflexões e as sugestões aqui manifestadas possam subsidiar ou incentivar novas idéias e iniciativas, em prol de um Registro Público e um Tabelionato mais confiáveis, de um mercado imobiliário mais seguro e com menores custos, de um trabalho de assessoramento jurídico mais eficaz pelos advogados e de menos demandas, para um Judiciário já bastante sobrecarregado.
Referências:
1 Alexandre Junqueira Gomide e Roberta Resende comentam a questão.
2 Marcelo Guimarães Rodrigues, Tratado de Registros Públicos e Direito Notarial, Atlas, 2.014, p. 295
3 (Francisco José Rezende dos Santos - A Segurança Jurídica e o Registro De Imóveis)
4 - Nancy Andrighi e Ricardo Dip Apontamentos Acerca Dos Registros Públicos - Lei 13.097/2015.
5 Decreto 93.240/86
