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Controle concentrado de constitucionalidade das normas processuais e o requisito da pertinência temática - O entendimento do STF na ADC 62

terça-feira, 9 de novembro de 2021

A exigência de pertinência temática para a propositura das ações de controle concentrado voltou a ser discutida pelo plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADC 62, proposta por confederações sindicais patronais para questionar aspecto processual da reforma trabalhista.

Por maioria, vencidos os ministros Ricardo Lewandowski e Cármen Lúcia, decidiu-se que, "em se tratando de norma de natureza processual, o rol de potenciais atingidos é, por natureza, mais amplo, aplicando-se a qualquer pessoa, física ou jurídica, que venha a atuar como sujeito em determinada relação processual" (DJ 05/10/2021).

A Ação Declaratória de Constitucionalidade foi proposta pelas Confederações Nacionais do Sistema Financeiro, do Transporte e do Turismo para questionar aspecto processual da reforma trabalhista, a nova redação do art. 702 da CLT, que estabelece requisitos para a edição de súmulas e enunciados de jurisprudência no âmbito da Justiça do Trabalho1.

O relator, o ministro Ricardo Lewandowski, proferiu decisão monocrática, extinguindo a ação por ilegitimidade das confederações. No seu entendimento, apenas as entidades com legitimidade universal poderiam impugnar a constitucionalidade de normas processuais, pois estas não teriam impacto direto sobre as empresas e trabalhadores.

A decisão monocrática foi revista em agravo interno. De acordo com o plenário, o entendimento do relator é excessivamente restritivo, pois o fato de envolver matéria processual não limita o impacto da norma. Ao contrário, revela que a repercussão é muito mais abrangente, legitimando diversos setores da sociedade para impugnar a sua constitucionalidade. Ademais, trata-se de processo dito "objetivo".

De fato, em se tratando de norma de direito processual, o leque de "impactados" é, necessariamente, mais amplo: o espectro de pessoas afetadas pela norma é maior, porque a garantia de inafastabilidade da jurisdição torna possível em tese que qualquer pessoa, física ou jurídica, venha a atuar como sujeito em determinada relação processual.

A decisão do Supremo Tribunal Federal na ADC 62 privilegia a participação dos chamados legitimados especiais. A Constituição de 1988 ampliou a legitimidade para propositura das ações de controle concentrado, atribuição antes reservada exclusivamente ao Procurador Geral da República. Embora o artigo 103 não faça qualquer distinção entre os legitimados para instaurar o controle abstrato de constitucionalidade, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, receosa de que houvesse aumento exacerbado do número de processos, passou a exigir a "pertinência temática" como pressuposto qualificador da legitimidade ativa de alguns interessados (ADI 1157-MC, DJ 17/11/06).

Criaram-se, assim, duas classes de legitimados. De um lado, os legitimados universais, que podem impugnar qualquer ato, independentemente do seu conteúdo. De outro, os legitimados especiais, que somente podem impugnar ato que tenha pertinência com seus fins institucionais.

São legitimados especiais, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, as Mesas das Assembleias Legislativas e as Câmaras Legislativas (ADI 1307 MC, DJ 24/05/96), os Governadores de Estado e do Distrito Federal (ADI 2095 MC, DJ 19/09/03), as confederações sindicais (ADI 1526 QO, DJ 21/02/97) e as entidades de classe de âmbito federal (ADI 1139 MC, DJ 02/12/94).

No que toca às confederações sindicais e as entidades de classe, o requisito da pertinência temática já foi caracterizado como: i) a relação de pertinência entre a defesa do interesse próprio do legitimado e o objeto da ação (ADI 4.722 AgR, DJ de 15/02/17; ADI 2.747, DJ de 17/08/07); ii) a existência de correlação entre o objeto da declaração de inconstitucionalidade e o escopo institucional associativo (ADI 5962, DJ de 25/02/2021; ADI 4.400, DJ de 2/10/2013); iii) e a repercussão, direta ou indireta, da norma contestada sobre a atividade profissional ou econômica da classe envolvida (ADI 5135, DJ de 07/02/2018).

A exigência de que o legitimado demonstre seu "interesse" no julgamento da ação constitucional é, em certa medida, incoerente. As ações de controle concentrado são objetivas, voltando-se à discussão do Direito e, não, dos interesses subjetivos de partes. Por isso, o ministro Gilmar Mendes há tempo, defende, no campo doutrinário e jurisdicional, a revisão da jurisprudência do STF para eliminar, totalmente, o requisito da pertinência temática2. Também a ministra Rosa Weber já sustentou ser contrária à aplicação do requisito da pertinência temática, posto que incompatível com a Constituição (ADIn 4066 e ADIn 4406).

Nos últimos anos, no entanto, o Supremo Tribunal Federal, tem revisto a sua jurisprudência. Gradativamente, a exigência de pertinência temática tem sido mitigada. Já se entendeu, por exemplo, que tal requisito "deve ser examinado com largueza em atenção aos fins do controle concentrado" (ADPF 97, DJ 30/10/2014) e que "a dúvida quanto à legitimidade (...) deve favorecer a parte requerente" (ADC 57, DJ 05/12/2019).

No julgamento da PSV 53, o STF proferiu decisão paradigmática, entendendo que a Associação Nacional de Procuradores do Trabalho teria legitimidade para buscar a revisão da Súmula Vinculante nº 4, que veda a utilização do salário mínimo como indexador de base de cálculo de servidor ou empregado3. De forma explícita, o ministro Ayres Brito, observou que "o Supremo Tribunal vem mitigando sua antiga jurisprudência defensiva interpretando cum granus salis a questão da pertinência temática. Tudo com o espoco de ampliar o debate constitucional e legitimar ainda mais as decisões desta Suprema Corte4.

Outra decisão relevante foi proferida no julgamento da ADI 3961, em que se reconheceu a legitimidade ativa da Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho e da Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho para questionar a constitucionalidade de dispositivos de lei dispondo sobre o transporte rodoviário de cargas5. Houve quem indagasse, inclusive, se o requisito da pertinência temática não teria sido superado depois desse precedente6.

Lamentavelmente, não foi. O Supremo Tribunal continua exigindo a demonstração da pertinência temática aos legitimados especiais, embora de forma casuística. Situações semelhantes podem receber tratamentos distintos, conforme a repercussão do caso, o momento político, ou a capacidade do interessado de defender, adequadamente, um ponto de vista, agindo como um catalisador da discussão de um tema constitucional relevante. 

No caso da ADC 62, o Colegiado proferiu decisão elogiável, ao reconhecer a legitimidade das confederações sindicais patronais, uma vez que está em discussão a constitucionalidade de um dos pontos mais polêmicos da reforma trabalhista: a nova redação do art. 702, da CLT, que impõe balizas para a edição de súmulas e enunciados de jurisprudência no âmbito da Justiça do Trabalho. Os requisitos diferenciados, aliás, têm sua razão de ser, pois o TST incorreu em excessos, modificando sua jurisprudência abruptamente, sem julgar casos concretos e sem que houvesse precedentes de seus órgãos fracionários7.

__________

1 Estabelece o art. 702, I, f e § 3°, entre as atribuições dos Tribunais do Trabalho, a de "estabelecer ou alterar súmulas e outros enunciados de jurisprudência uniforme, pelo voto de pelo menos dois terços de seus membros, caso a mesma matéria já tenha sido decidida de forma idêntica por unanimidade em, no mínimo, dois terços das turmas em pelo menos dez sessões diferentes em cada uma delas, podendo, ainda, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de sua publicação no Diário Oficial". 

2 "A relação de pertinência envolve inequívoca restrição ao direito de propositura, que, tratando-se de processo de natureza objetiva, dificilmente poderia ser formulada até mesmo pelo legislador ordinário. A relação de pertinência assemelha-se muito ao estabelecimento de uma condição da ação - análoga, talvez, ao interesse de agir do processo civil -, que não decorre dos expressos termos da Constituição e parece ser estranha à natureza do sistema de fiscalização abstrata de normas." Curso de direito constitucional. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 1.116. No mesmo sentido: MEIRELES, Hely Lopes; WALD, Arnold; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado Segurança e Ações Constitucionais, 38ª edição. São Paulo: Malheiros, 2019, p. 432.

3 Súmula Vinculante 4 - Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.

4 "Agravo regimental na proposta de revisão da súmula vinculante nº 4. Reconhecida a legitimidade ativa ad causam da Associação Nacional de Procuradores do Trabalho. Demonstração da pertinência temática entre os fins institucionais da proponente e a matéria suscitada. Evolução jurisprudencial. Rediscussão de tema que ensejou a edição de súmula, sem acréscimo de fato ou argumento jurídico novo. Agravo regimental a que se dá parcial provimento. (PSV 53 AgR, Relator: DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 12/03/2019, DJ 16/04/2019)".

5 "PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 5º, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, E ART. 18, DA LEI 11.442/2007. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MAGISTRADOS DA JUSTIÇA DO TRABALHO - ANAMATRA. ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. REPRESENTATIVIDADE NACIONAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. CORRELAÇÃO ENTRE A NORMA IMPUGNADA E AS FINALIDADES DA ASSOCIAÇÃO AUTORA. PROVIMENTO. DECISÃO MAJORITÁRIA. (ADI 3961 AgR, Relator: ROBERTO BARROSO, Relatora p/ Acórdão: ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJ 30/07/2020)".

6 Beatriz Bastide Horbach, "A gradual supressão da exigência da pertinência temática em controle abstrato".

7 Tal prática acaba por criar pautas de conduta sem a maturação da discussão quanto aos temas tratados, indispensável não apenas para efetiva observância do princípio constitucional da segurança jurídica. O ministro Gilmar Mendes, em decisão liminar proferida na ADPF 323, reconheceu essa prática do TST, absolutamente inconstitucional, na revisão da sua Súmula 277. Segundo o ministro, "Sem precedentes ou jurisprudência consolidada, o TST resolveu de forma repentina - em um encontro do Tribunal para modernizar sua jurisprudencia! - alterar dispositivo constitucional do qual flagrantemente não se poderia extrair o princípio da ultratividade das normas coletivas. Da noite para o dia, a Súmula 277 passou de uma redação que ditava serem as normas coletivas válidas apenas no período de vigência do acordo para o entendimento contrário, de que seriam válidas até que novo acordo as alterasse ou confirmasse. A alteração do entendimento sumular sem a existência de precedentes que a justifiquem é proeza digna de figurar no livro do Guiness, tamanho o grau de ineditismo da decisão que a Justiça Trabalhista pretendeu criar".

Atualizado em: 9/11/2021 09:07