Termo de compromisso na lei das bets: Autoridades envolvidas e fases da negociação

Neste terceiro artigo da série sobre os termos de compromisso na lei das bets, trataremos (1) das autoridades envolvidas e (2) das fases da negociação. Em artigos anteriores, já apresentamos as condutas sancionáveis, os sujeitos passíveis de persecução, as penas prescritas e a dosimetria incidente nas penalidades previstas na Lei 14.790/23 ("lei de bets")¹. Ademais, já tratamos dos requisitos, impedimentos, benefícios administrativos previstos em lei a serem concedidos àqueles interessados em encerrar os processos administrativos movidos pela Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda ("SPA/MF") contra si, bem como da inexistência de benefícios cíveis, criminais e em demais esferas administrativas automáticos a partir da celebração de termos de compromisso na lei de bets².

(1)  Autoridades envolvidas nos termo de compromisso na lei das bets

Sob a divisão de responsabilidades delineada pela lei das bets e o decreto 11.907/24, três autoridades deverão ter papel fundamental na condução de processos administrativos sancionadores e na negociação e assinatura de termos de compromisso relacionados a infrações previstas na lei: (1.1.) a Subsecretaria de Monitoramento e Fiscalização, a (1.2.) Subsecretaria de ação sancionadora, e, por fim, a (1.3.) a SPA/MF, órgão hierarquicamente superior aos demais³.

A (1.1.) Subsecretaria de monitoramento e fiscalização detém poderes para supervisionar e desenvolver ações de fiscalização relativas à exploração de apostas de quota fixa e demais modalidades lotéricas. Cabe a ela monitorar o cumprimento dos normativos relacionados à corrupção, lavagem de dinheiro e outros delitos, no âmbito das apostas esportivas, bem como propor medidas corretivas, ajustes e aprimoramentos nos normativos da SPA/MF, tomando por base os resultados das suas atividades de fiscalização. Por fim, quando detectadas irregularidades, a Subsecretaria de Monitoramento e Fiscalização deve instaurar, instruir e analisar o processo administrativo sancionador contra o operador, propondo à Subsecretaria de ação sancionadora a aplicação de sanções administrativas ou o arquivamento do processo⁴.

A (1.2.) Subsecretaria de ação sancionadora tem atuação complementar à da Subsecretaria de Monitoramento e Fiscalização. Ela detém a incumbência de (i) julgar os processos administrativos sancionadores em primeira instância, bem como os pedidos de reconsideração e de revisão formulados contra suas decisões; (ii) decidir sobre a aplicação de sanções ou o arquivamento dos processos; (iii) realizar o juízo de admissibilidade de recursos administrativos; e (iv) propor a celebração de termo de compromisso, em qualquer fase do processo administrativo até a tomada da decisão de primeira instância.

A Subsecretaria de ação sancionadora terá a atuação mais significativa em relação às tratativas para assinatura do termo de compromisso. A iniciativa de propor o termo de compromisso poderá partir tanto do interessado como também da própria subsecretaria de ação sancionadora⁵. É possível que a proposta seja tratada como documento sigiloso, após requerimento do interessado ou de ofício, exigindo-se na segunda hipótese decisão fundamentada da Secretaria de Prêmios e Apostas⁶.

Por sua vez, a (1.3.) SPA/MF detém competência para (i) instaurar o processo administrativo sancionador e aplicar sanções administrativas por infrações à lei das bets e aos regulamentos aplicáveis ao setor; (ii) regular, fiscalizar e aplicar as sanções administrativas previstas nos artigos 10 e 11, da Lei de Lavagem de Dinheiro (lei 9.613/1998); (iii) disciplinar as penalidades e o processo administrativo sancionador para a apuração de infrações administrativas sob a lei das bets; e (iv) e (iv) celebrar termo de compromisso até a tomada da decisão de primeira instância no processo administrativo sancionador⁷.

(2)  Fases da negociação do termo de compromisso na lei das bets

A partir da análise da legislação, é possível identificarmos a existência de 6 fases na negociação de um termo de compromisso com base na lei das bets, conforme imagem abaixo:

Fonte: elaboração própria.

Fase 1. Apresentação da proposta. A iniciativa de propor a celebração de termo de compromisso pode partir tanto da pessoa física ou jurídica interessada, como da Subsecretaria de ação sancionadora, que detém competência para conduzir as tratativas. Caso a proposta seja formulada pelo interessado, ela pode ser endereçada (i) à Subsecretaria de Monitoramento e Fiscalização, caso o processo administrativo sancionador ainda esteja em fase de instrução, hipótese em que o tema será remetido imediatamente à análise da Subsecretaria de ação sancionadora⁸; ou (ii) à Subsecretaria de ação sancionadora, caso já tenha sido finalizada a instrução.

Conforme mencionado em nosso artigo anterior⁹, uma das exigências para a assinatura de um termo de compromisso é que ele seja firmado antes da prolação de decisão pela primeira instância administrativa, ou seja, antes de decisão pela Subsecretaria de ação sancionadora¹⁰.

Fase 2. Análise inicial proposta pela subsecretaria de ação sancionadora. A partir do recebimento da proposta, a subsecretaria de ação sancionadora terá prazo de 60 dias para (i) indeferir liminarmente a proposta, caso ela não cumpra os requisitos legais; (ii) intimar o interessado a promover o aditamento da proposta ou fornecer informações ou documentos adicionais; ou (iii) negociar os termos e as cláusulas da proposta¹¹.

Fase 3. Negociação da proposta pela subsecretaria de ação sancionadora. Caso, a partir da análise inicial da proposta, a subsecretaria decida negociar os termos e as cláusulas da proposta, as negociações devem ser definitivamente finalizadas dentro do prazo de 60 dias. A Subsecretaria de ação sancionadora deterá poderes para adotar medidas que evitem prorrogações protelatórias do prazo e, caso identifique intuito protelatório por parte do interessado, deverá emitir decisão devidamente fundamentada sobre a conveniência e oportunidade da continuidade das tratativas¹². Transcorridos os 60 dias de tratativas - ou mais, em caso de prorrogações -, a Subsecretaria de ação sancionadora emitirá decisão sobre o prosseguimento e viabilidade da proposta de termo de compromisso.

Fase 4. Decisão intermediária sobre a proposta pela subsecretaria de ação sancionadora. A Subsecretaria de ação sancionadora emitirá decisão sobre o prosseguimento e viabilidade da proposta de termo de compromisso. Em caso de indeferimento da proposta, quando a Subsecretaria não chegar a acordo com o interessado em relação aos termos do acordo e suas obrigações¹³, o processo administrativo sancionador será retomado do estado em que se encontrava, não sendo permitido ao interessado iniciar novas tratativas, pois somente se permite a apresentação de proposta de termo de compromisso uma única vez em relação ao mesmo fato¹⁴. Com base em uma interpretação sistemática da portaria 1.233/24¹⁵, entendemos que a decisão de indeferimento da proposta deverá ser impugnável por meio de recurso administrativo endereçado à própria Subsecretaria de ação sancionadora que, se não reconsiderá-la no prazo de trinta dias, deveria então encaminhar o tema para análise da autoridade hierarquicamente superior, a SPA/MF¹⁶, garantindo-se o duplo grau de jurisdição administrativa no exame do tema, em linha com o que dispõem a lei 9.784/1999¹⁷ e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos¹⁸. De outro lado, na hipótese de decisão positiva sobre o prosseguimento e viabilidade da proposta de termo de compromisso, a proposta será remetida à análise da SPA/MF, para decisão final quanto à celebração do termo de compromisso¹⁹.

Fase 5. Decisão final sobre a proposta pela SPA/MF. A decisão da SPA/MF, a partir da decisão da Subsecretaria de ação sancionadora quanto à viabilidade do termo de compromisso, será pautada em juízo de conveniência e oportunidade, aferindo-se ainda a compatibilidade da proposta ao interesse público e o atendimento dos requisitos legais e regulamentares. Também aqui parece-nos que a decisão seria impugnável por meio de recurso administrativo, neste caso endereçado à SPA/MF e, em caso de manutenção da decisão, submetido à análise do Ministro da Fazenda.

Fase 6 - Assinatura do termo de compromisso pela SPA/MF. A assinatura do termo de compromisso é de competência da SPA/MF²⁰, o processo administrativo sancionador, por sua vez, será suspenso até que seja exaurido o prazo definido no termo de compromisso e se verifique o cumprimento de todas as obrigações compromissadas, quando só então será arquivado definitivamente²¹.

Fase 7 - Publicização obrigatória do termo de compromisso. Após a assinatura do termo de compromisso,sua versão pública será disponibilizada pela SPA/MF no site do Ministério da Fazenda em até 5 dias úteis²².

Fase 8 - Declaração de cumprimento (ou não) do termo de compromisso pela SPA/MF. O termo de compromisso deve necessariamente conter cláusulas fixando penalidades em caso de inadimplemento total ou parcial das obrigações, bem como mora do signatário²³. Se constatado o descumprimento da avença, a Subsecretaria de ação sancionadora determinará a instauração ou prosseguimento do processo administrativo sancionador, devendo também adotar as medidas administrativas, extrajudiciais e judiciais, para garantir a execução das obrigações assumidas²⁴. Quanto ao ponto, vale ressaltar que o termo de compromisso se constitui em título executivo extrajudicial, conferindo à União maior facilidade caso tenha de buscar a satisfação das obrigações pecuniárias pela via judicial²⁵.

Conforme já antecipado em artigo anterior, a assinatura do termo de compromisso não gera benefícios na esfera criminal²⁶. Justamente por isso, ainda que seja firmado o acordo, a SPA/MF permanece obrigada a comunicar eventuais ilicitudes de que tiver conhecimento ao Ministério Público e demais órgãos competentes, para adoção das medidas cabíveis na seara criminal²⁷.

(3)  Primeiras conclusões sobre o termo de compromisso na lei das bets

Ao longo desta série, buscamos apresentar em detalhes o funcionamento do regime sancionador pensado para o mercado de apostas por quotas fixas (bets), explicando as razões pelas quais o termo de compromisso pode se tornar uma solução negociada interessante para os players do mercado que tenham apurações e processos administrativos instaurados contra si.

Ao final desse estudo, fica nítido que o legislador criou incentivos significativos para fomentar esse tipo de acordo com a SPA/MF, notadamente a possibilidade de afastamento das sanções mais gravosas previstas na lei 14.790/23, de mitigação das penalidades pecuniárias, e de assinatura do termo de compromisso sem confissão sobre matéria de fato ou reconhecimento de ilicitude. Devemos agora acompanhar de perto como a SPA/MF se utilizará desses instrumentos, recomendando-se especial atenção à interlocução mantida entre o órgão e o Ministério Público em situações em que possa haver a configuração de ilícitos penais, além dos esforços para manter em constante atualização as normas aplicáveis ao regime sancionador da SPA/MF, tema que já figura na agenda regulatória do órgão para o biênio 2025/2026²⁸.