Regimento interno do STF e separação de poderes

Nos últimos anos, tem-se observado uma tendência crescente do STF em invocar o critério da especialidade como fundamento para conferir prevalência a normas de seu Regimento Interno em detrimento do CPC e do CPP. Tal prática, que já foi objeto de alerta em outras ocasiões¹, revela um padrão preocupante de expansão do poder normativo da Corte para além dos limites estabelecidos pela Constituição.

A especialidade, concebida originalmente como técnica destinada à solução de conflitos entre normas válidas e compatíveis, vem sendo mobilizada de forma acrítica para justificar a superposição de regras regimentais sobre normas legais de natureza processual. O presente artigo retoma esse debate, aprofundando a análise das implicações decorrentes dessa interpretação e dos riscos que ela representa à separação dos poderes e à integridade do sistema jurídico.

O fundamento constitucional para a elaboração de regimentos internos pelos tribunais consta do art. 96, I, da Constituição Federal de 1988. Esse dispositivo prevê que tais diplomas devem disciplinar o funcionamento das cortes, observadas as normas processuais e as garantias das partes. Busca-se, com isso, assegurar autonomia ao Poder Judiciário para regulamentar seus procedimentos internos. Por sua vez, o art. 22, I, da Constituição atribui ao Congresso Nacional a competência para legislar sobre direito processual.

Constata-se, portanto, que não há competência concorrente entre o Poder Legislativo e os tribunais no tocante às matérias regimentais e processuais. Normas editadas pelo Parlamento que interfiram no funcionamento interno do Judiciário carecem de validade, assim como os tribunais não podem inovar no ordenamento processual sem incorrer em usurpação da competência exclusiva do Congresso Nacional. A inexistência de zonas de interseção normativa inviabiliza a aplicação do critério da especialidade para dirimir eventuais conflitos entre regimentos internos e códigos processuais.

Com efeito, a aplicação da norma especial em detrimento da norma geral pressupõe uma relação de gênero e espécie, sendo a primeira destinada a regular hipótese específica no âmbito de incidência da segunda. Trata-se de mecanismo voltado à preservação da coerência do ordenamento jurídico, condição indispensável à segurança jurídica e à justiça sob a ótica da igualdade formal. A convivência de normas incompatíveis, na ausência de critérios adequados de solução, compromete a previsibilidade do Direito e favorece decisões arbitrárias².

Não obstante, o STF tem aplicado seu Regimento Interno com base em uma invocação acrítica do critério da especialidade, conferindo prevalência a normas regimentais sobre os códigos processuais. Essa prática apoia-se na jurisprudência consolidada da Corte acerca da recepção de disposições regimentais pela Constituição de 1988. Com efeito, determinadas previsões do RISTF, editadas sob a égide das Constituições de 1967/1969 - quando a competência normativa do Supremo era mais ampla -, possuíam natureza processual.

Com o advento da Constituição de 1988, consolidou-se o entendimento de que o Regimento Interno do STF teria sido recepcionado naquilo que não colidisse com a nova ordem constitucional. O mesmo raciocínio foi aplicado ao CPC de 1973, que tratava de normas processuais e convivia com o RISTF. Nessas hipóteses, admitia-se a aplicação preferencial do regimento, com fundamento no critério da especialidade, sempre que se tratasse de procedimentos específicos afetos à competência da Suprema Corte.

Tal convivência normativa, contudo, deixou de existir com a promulgação do novo CPC, em 2015. Elaborado à luz da nova Constituição, o novo CPC foi concebido para unificar e sistematizar as normas processuais, regulando inteiramente a matéria. Com sua entrada em vigor, normas regimentais processuais que com ele conflitavam ou que foram por ele absorvidas foram revogadas. Assim, apenas subsistem as disposições regimentais voltadas à organização interna do Tribunal, isto é, nos limites da competência conferida pelo art. 96, I, CF/1988.

Daí que mostra-se juridicamente inconsistente afirmar a especialidade do RISTF frente à disciplina posterior e exaustiva do CPC/15 em matéria processual.

Com efeito, o CPC, em seu Capítulo VI, Subseção II, regula expressamente o julgamento dos recursos extraordinários. Ademais, mesmo antes da entrada em vigor do novo Código, leis infraconstitucionais posteriores à Constituição de 1988 já tratavam de temas específicos afetos à atuação do Supremo, como é o caso da lei 9.868/1999 (que disciplina a ADI, a ADC e a ADO) e da lei 9.882/1999 (que regula a ADPF).

Diante disso, impõe-se o questionamento: em relação a que, exatamente, o Regimento Interno do STF ainda poderia ser considerado norma especial?

Como já antecipado, a Corte tem se esquivado de responder a essa questão, sendo frequente o uso pouco rigoroso da noção de especialidade. A adequada invocação desse critério exige a delimitação precisa dos respectivos campos de incidência normativa, sob pena de sua conversão em instrumento de afirmação de poder institucional. O resultado, nesse cenário, é uma construção jurídica autorreferente, dissociada dos limites estabelecidos pela ordem jurídica³.

Nessa ordem de ideias, causa apreensão o fato de o STF relegar as leis processuais à condição de normas subsidiárias, ao mesmo tempo em que confere às disposições regimentais o papel de fundamento para o exercício de suas funções jurisdicional, normativa e executiva.

Se este raciocínio é juridicamente válido dentro do sistema, quem estaria apto a controlar os eventuais excessos da Corte?

A ausência de uma resposta clara a essa questão, somada aos elementos anteriormente expostos, evidencia a consolidação de um poder institucionalmente incontrastável, em desacordo com o princípio da separação dos poderes e indicativo de uma democracia com desenho institucional assimétrico e imperfeito.

A centralidade do STF no arranjo constitucional exige que sua atuação - especialmente no plano normativo - observe com rigor os limites e as finalidades que lhe foram atribuídos pela Constituição. Ainda que se reconheça legítima, e muitas vezes necessária, a atuação inovadora da Corte diante da inércia do Poder Legislativo, esse protagonismo não pode extrapolar as balizas constitucionais, particularmente no tocante à criação de normas de natureza processual, cuja iniciativa legislativa e competência são, em regra, reservadas ao Congresso Nacional.

A exposição crítica de questões sensíveis envolvendo a Corte representa, antes de tudo, uma forma de defesa institucional, por expressar o compromisso com a preservação do seu papel constitucional - nem aquém, nem além do que a Constituição autoriza. A superação pontual de omissões legislativas não pode se converter em um exercício continuado de normatização, sobretudo em matéria processual, sob pena de se comprometer a separação de Poderes.

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1 STF: monocratismo e o dever de colegialidade. Estadão, 16/3/2025; e STF: entre o regimento interno e a Constituição. Estadão, 7/6/2025.