O IBGE e a lei de proteção da Mata Atlântica: Aplicabilidade e discussões sobre o mapa da Mata Atlântica

I - Introdução

Em conformidade com o que determina o art. 225, §4º da Constituição Federal¹, bem como a lei 11.428/06 e o decreto 6.660/08, o bioma Mata Atlântica possui regime especial de uso e proteção. É reservando ao IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística papel essencial no sistema normativo de proteção, vez que ao instituto compete delimitar, por meio cartográfico (mapa), tanto o Bioma Mata Atlântica, quanto a configuração original de suas formações florestais nativas e ecossistemas associados.²

Desse modo, e considerando-se a função legal do IBGE de assegurar informações e estudos de natureza cartográfica necessários ao conhecimento da realidade física, econômica e social do País³, o mapa a que se referem as normas supracitadas demanda interpretação consoante à evolução tecnológica que possibilita análises acuradas da autenticidade das características do território brasileiro, incluindo-se os dois elementos essenciais à aplicação da lei e do decreto, quais sejam, a delimitação do Bioma Mata Atlântica e a ocorrência das fitofisionomias que o integram.

II - Esclarecimentos iniciais

Antes de iniciarmos as reflexões propostas no presente trabalho e para melhor compreensão do que será exposto, mostra-se necessária a compreensão acerca dos seguintes conceitos técnicos. Confira-se.

II.1. Biomas

Os Biomas podem ser definidos como "um conjunto de vida (vegetal e animal) constituído pelo agrupamento de tipos de vegetação contíguos e identificáveis em escala regional, com condições geoclimáticas similares e história compartilhada de mudanças, resultando em uma diversidade biológica própria."⁴

O Brasil possui seis grandes biomas continentais, quais sejam: Amazônia, Caatinga, Cerrado, Mata Atlântica, Pampa e Pantanal, os quais são delimitados em razão da similitude das características acima.

II.2. Fitofisionomia

As fitofisionomias, por sua vez, dizem respeito aos tipos de vegetação cujo agrupamento se identifica em escala regional, constituindo, como se viu acima, como um dos elementos necessários para delimitação de cada um dos Biomas nacionais.

III. O papel do IBGE na delimitação do bioma Mata Atlântica e sua vegetação originária relacionada à lei 11.428/06 e seu decreto regulamentador

III.1. Competência IBGE para delimitação dos Biomas Nacionais

No que é de interesse, cumpre destacar que o IBGE foi criado pela Lei nº 5.878/1973, a qual também disciplina sua competência de assegurar informações geográficas e cartográficas da realidade física do Brasil. Vejamos:

Art. 2º Constitui objetivo básico do IBGE assegurar informações e estudos de natureza estatística, geográfica, cartográfica e demográfica necessários ao conhecimento da realidade física, econômica e social do País, visando especificamente ao planejamento econômico e social e à segurança nacional. § 1º A atuação do IBGE se exercerá mediante a produção direta de informações e a coordenação e orientação e o desenvolvimento das atividades técnicas dos sistemas estatístico e cartográfico nacionais.

(...)

Art. 3º Para consecução do objetivo básico enunciado, no artigo 2º, o IBGE atuará principalmente nas seguintes áreas de competência:

(...)

III - pesquisas, análises e estudos estatísticos, demográficos, geográficos, geodésicos e cartográficos.

IV - Levantamentos geodésicos e topográficos, mapeamento e outras atividades cartográficas;

V - sistematização de dados sobre meio ambiente e recursos naturais com referência a sua ocorrência, distribuição e frequência.

No que diz respeito ao fornecimento de informações acerca do mapeamento dos recursos naturais, dentre os quais se inserem os biomas nacionais e a vegetação correlata a cada um deles, as funções acima delineadas são reforçadas pelo decreto 91.295/1985 que determinou a inserção da Comissão Executora do Projeto RADAMBRASIL⁵ na estrutura do IBGE. Isso porque, o art. 2º do decreto assim estabelece:

Art 2º - A Comissão Executora ao Projeto RADAMBRASIL, ficam atribuídas as atividades de mapeamento, pesquisas e levantamentos com sensores remotos, necessários à atualização permanente dos levantamentos integrados de recursos naturais, inclusive com o emprego de sistemas gráfico interativo computadorizados, objetivando a obtenção de uma memória nacional daqueles recursos.

Depreende-se, portanto, que o legislador agiu corretamente ao reconhecer o IBGE como autoridade competente para estabelecer a delimitação do Bioma Mata Atlântica e de suas fitofisionomias.

III.2. O mapa da lei 11.428/11 e o decreto 6.660/08 prevê tão somente a vegetação originária dos territórios apontados fora do Bioma Mata Atlântica

O decreto federal 750, de 10/2/1993, revogado pelo decreto 6.660/08, foi editado com o escopo de disciplinar o corte, a exploração e a supressão de vegetação de Mata Atlântica nos estágios médio e avançado de regeneração.

Para tanto, definiu como vegetação de Mata Atlântica "as formações florestais e ecossistemas associados, inseridos em seu domínio, com as respectivas delimitações estabelecidas pelo "Mapa da Vegetação do Brasil, IBGE 1988"⁶: Floresta Ombrófila Densa Atlântica, Floresta Ombrófila Mista, Floresta Ombrófila Aberta, Floresta Estacional Semidecidual, Floresta Estacional Decidual, manguezais, restingas, campos de altitude, brejos interioranos e encraves florestais do Nordeste."⁷

O mapa utilizado para a delimitação da área de incidência do decreto federal 750/1993 trazia consigo uma "Nota Técnica Explicativa" por meio da qual se afirmava: "Este mapa representa uma provável reconstituição dos tipos de vegetação que revestiam o território brasileiro na época de seu descobrimento" (grifos nossos).

Em 22/12/2006, foi editada a lei 11.428 que inseriu o conceito de "bioma" quando da demarcação da área de aplicação, trazendo ainda as modalidades de formações que seriam abrangidas em seu bojo, quais sejam: "Floresta Ombrófila Densa; Floresta Ombrófila Mista, também denominada de Mata de Araucárias; Floresta Ombrófila Aberta; Floresta Estacional Semidecidual; e Floresta Estacional Decidual, bem como os manguezais, as vegetações de restingas, campos de altitude, brejos interioranos e encraves florestais do Nordeste"⁸.

Com efeito, no que tange à área de aplicação, a norma fez referência ao mapa do IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, a ser estabelecido e detalhado em regulamento específico.

O decreto federal 6.660, nos termos de seu art; 1º, estabelece que seu mapa contempla:

A configuração original das seguintes formações florestais nativas e ecossistemas associados: Floresta Ombrófila Densa; Floresta Ombrófila Mista, também denominada de Mata de Araucárias; Floresta Ombrófila Aberta; Floresta Estacional Semidecidual; Floresta Estacional Decidual; campos de altitude; áreas das formações pioneiras, conhecidas como manguezais, restingas, campos salinos e áreas aluviais; refúgios vegetacionais; áreas de tensão ecológica; brejos interioranos e encraves florestais, representados por disjunções de Floresta Ombrófila Densa, Floresta Ombrófila Aberta, Floresta Estacional Semidecidual e Floresta Estacional Decidual; áreas de estepe, savana e savana-estépica; e vegetação nativa das ilhas costeiras e oceânicas."

Destaca-se que o mapa vinculado à lei não é um mapa que retrata a realidade da vegetação de Mata Atlântica e seus ecossistemas associados, à sua época de edição, mas sim um possível retrato de sua configuração original para fins de desenvolvimento de políticas públicas e análise técnica nesses locais. 

Nesse aspecto, o parágrafo primeiro do referido artigo estabelece que somente os remanescentes de "vegetação nativa primária e de vegetação nativa secundária, nos estágios inicial, médio e avançado de regeneração, na área de abrangência definida no mapa do IBGE, terão seu uso e conservação regulados pelo decreto." Ainda, esclarece que não se aplica a "áreas já ocupadas com agricultura, cidades, pastagens e florestas plantadas ou outras áreas desprovidas de vegetação nativa."

Infere-se daí que, o âmbito de aplicação da Lei compreende: (i) a área delimitada como Bioma Mata Atlântica e (ii) as áreas situadas em outros biomas, desde que ainda possuam a vegetação originária das fitofisionomias dispostas nas normas em testilha.

Em outras palavras, a própria legislação esclarece que, apesar de o mapa ser instrumento essencial para a aplicação da lei da Mata Atlântica, é necessário analisar-se a vegetação existente no local, para que seja possível uma verificação fidedigna da realidade, pois repise-se, o mapa descreve a vegetação provável existente em determinada área à época do descobrimento. Caso não seja identificada a presença das fitofisionomias elencadas pelas normas em comento, mesmo que se encontrem apontadas no mapa, não se aplicará os ditames da lei da Mata Atlântica.

A corroborar o que ora se aduz, a nota técnica explicativa do "Mapa da Áreas de Aplicação da lei 11.428/06" (2004) em estrita consonância com o que estabelece o dispositivo legal, destaca que a representação cartográfica apresenta a cobertura vegetal do País conforme sua configuração original, não estando representadas as intervenções antrópicas atuais.

"O presente mapa foi elaborado com base no Mapa de Vegetação do Brasil (IBGE, 2004) e no Mapa de Biomas do Brasil, primeira aproximação (IBGE, 2004), escala 1:5.000.000, de acordo com o disposto na lei 11.428, de 22 de dezembro de 2006 e Decreto nº 6.660, de 21 de novembro de 2008, publicado no Diário Oficial da União de 24 de novembro de 2008, e nas seguintes resoluções do CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente: 10/1993, 1/1994, 2/1994, 4/1994, 5/1994, 6/1994, 25/1994, 26/1994, 28/1994, 29/1994, 30/1994, 31/1994, 32/1994, 33/1994, 34/1994, 7/1996, 261/1999, 391/07, 392/07 e 388/07.

Assim sendo, as tipologias de vegetação às quais se aplica a lei 11.428, de 2006, são aquelas que ocorrem integralmente no Bioma Mata Atlântica, bem como as disjunções vegetais existentes no Nordeste brasileiro ou em outras regiões, quando abrangidas em resoluções do CONAMA específicas para cada estado.

(...)

O mapa mostra a cobertura vegetal conforme sua configuração original, não estando representados os antropismos atuais de cada tipologia de vegetação. A escala adotada para elaboração do mapa (1:5.000.000) apresenta um nível de agregação onde pequenas manchas de uma determinada tipologia foram incorporadas em outras tipologias, o que não caracteriza sua inexistência.

A localização dos remanescentes de cada tipologia de vegetação e a definição de vegetação primária e dos estágios sucessionais da vegetação secundária observará o disposto no Art. 4º da lei 11.428, de 22 de dezembro de 2006. A identificação da vegetação primária e dos estágios sucessionais da vegetação secundária no âmbito de licenciamentos ambientais ou solicitações de autorizações para corte, supressão e exploração da vegetação, deverão ser submetidas aos órgãos ambientais competentes."

A propósito, vale observar que referido mapa utilizou, os dados contidos no "Mapa da Vegetação Brasileira" e, ainda, no "Mapa dos Biomas Brasileiros", ambos de lavra também do IBGE e datados de 2004. Nesse sentido, a Nota explicativa do Mapa de Vegetação do Brasil é expressa:

"Este mapa representa uma possível reconstituição dos tipos de vegetação que revestiam o território brasileiro na época de seu descobrimento".

(...) "A introdução dessas técnicas modernas de mapeamento permitiu chegar-se ao que pode ser considerado a aproximação mais precisa dos limites da vegetação pretérita do nosso território."

Desse modo, infere-se que o mapa de aplicação da lei da Mata Atlântica representa a presunção da localização da vegetação originária brasileira à época do descobrimento, tanto é assim que desconsidera as áreas antropizadas, ocupadas com agricultura, cidades, pastagens e florestas plantadas ou outras áreas de vegetação nativa; mostrando-se, portanto, como instrumento de caráter geral, não se coadunando com realidade da vegetação de cada localidade em particular que deverá ser verificada in loco.

Dessa forma, tais mapas não podem ser considerados como fonte de informação absoluta para o estabelecimento de obrigações legais, devendo admitir, portanto, a comprovação de seu descompasso com a realidade, através de argumentação técnica que venha a apontar a real fitofisionomia da vegetação existente em cada localidade. Tal análise técnica deverá ser submetida à apreciação do órgão ambiental competente.

V. A interpretação dinâmica da lei da Mata Atlântica e seu decreto regulamentador

Caso se entenda que o "Mapa da Área de Aplicação da lei 11.428/06" não representa apenas a vegetação originária da época do descobrimento, o que se admite por mero amor ao debate e contraria o que resta disposto na própria norma, - tendo em vista que o texto, tanto do decreto 6.660/08, quanto do próprio mapa são expressos nesse sentindo -, é importante a consideração dos dados atualizados pelo próprio IBGE. Explicamos.

Como já dito, o "Mapa da Área de Aplicação da lei 11.428/06" foi elaborado com base no "Mapa de Biomas do Brasil" e o "Mapa de Vegetação do Brasil", ambos publicados em 2004 pelo IBGE. Importante esclarecer que a tecnologia disponível aquela época permitiu o desenvolvimento de tais cartas cartográficas na escala de 1:5.000.000 (1 cm = 50 km).

Entretanto, no ano de 2019, o IBGE atualizou o "Mapa de Biomas do Brasil" e o "Mapa de Vegetação do Brasil" com escala cartográfica de 1:250.000 (1cm = 2,5 km). A despeito de não se prescindir da verificação in loco, certo é que tal escala possibilita um detalhamento muito mais acurado do cenário da vegetação brasileira e deve ser considerado na interpretação das normas de proteção à Mata Atlântica.

Eventuais outras atualizações cartográficas ou sistemas oficiais de monitoramento ambiental, tal como o BDia do IBGE - Banco de Dados de Informações Ambientais, também devem ser considerados durante a análise de incidência do bioma da Mata Atlântica e seus ecossistemas associados, a fim de se garantir maior eficiência ao regime especial de proteção previsto na lei da Mata Atlântica e seu decreto regulamentador. O uso de ferramentas avançadas de monitoramento garantem que a vistoria in loco seja realizada de forma eficiente, a fim de garantir a preservação do referido bioma.

Como se sabe, mas não é demais relembrar, no processo hermenêutico deve se tomar em conta as imposições da atualidade e da especificidade. Nesse sentido, são as sempre preciosas lições de Miguel Reale, para quem a lei "não fica, com efeito, adstrita às suas fontes originárias, mas deve acompanhar as vicissitudes sociais. É indispensável estudar as fontes inspiradoras da emanação da lei para ver quais as intenções do legislador, mas também a fim de ajustá-la às situações supervenientes.

Não basta, pois, querer descobrir a intenção do legislador através dos trabalhos preparatórios da legislação, que é mera história externa do texto, pois é necessário verificar qual teria sido a intenção do legislador, e a sua conclusão se no seu tempo houvesse os fenômenos que se encontram hoje diante dos nossos olhos. Que teria resolvido o legislador se, no seu tempo, já existissem tais e quais fatos que hoje constituem uma realidade indeclinável de nossa vida social?"

Reforçando as palavras do jusfilósofo brasileiro, e de suma importância para o caso em comento, encontram-se as precisas palavras do professor italiano Emílio Betti, no sentido de que a interpretação jurídica tem o ufficio di vivificare il diritto. Ou seja, mediante uma incessante reflexão, as normas devem ser aplicadas seguindo passo a passo o mote das questões hodiernas.

Assim, caso se considere que o "Mapa da Área de Aplicação da lei 11.428/06" retrata informações para além da vegetação originária do território brasileiro, é preciso que se tenha em conta as cartografias mais atuais e mais detalhadas produzidas pelo IBGE, tendo em vista que tal instituição detém a competência legal.

Nesse passo, posicionamento da Advocacia Geral da União⁹:

"(...)

9. Mas insista-se: uma vez respeitados os parâmetros estabelecidos na Lei nº 11.428, de 2006, e no Decreto nº 6.660, de 2008, nada impede que o IBGE, utilizando ferramentas tecnológicas mais modernas, venha a atualizar o mapa de aplicação da Lei da Mata Atlântica, eis que, ao assim fazer, não estará atuando à margem da legislação aplicável, mas apenas dando maior efetividade ao regime jurídico da lei 11.428, de 2006, ao estatuir com mais clareza e precisão o Bioma Mata Atlântica e, nesse sentido, as áreas sujeitas a seus ditames normativos. Pode-se dizer então que tal atualização termina por incrementar, de forma ótima, o próprio objetivo da lei 11.428, de 2006, disposto em seu art. 1º (...)¹⁰"

VI. Conclusões

Por tudo que restou exposto, legislação e doutrina, é possível concluir que: (i) A lei da Mata Atlântica confere proteção tanto à vegetação inserida no âmbito do Bioma Mata Atlântica quanto às formações florestais elencadas no art. 2º da Lei que se encontram em outros Biomas, ambos delimitados por mapa elaborado pelo IBGE; (ii) o "Mapa da Área de Aplicação da lei 11.428/06"reflete a formação originária da Mata Atlântica e seus ecossistemas associados à época do descobrimento, conforme está expresso tanto no art. 2º do decreto 6.660/08 como das próprias Notas Explicativas do Mapa;  (iii) a inserção de uma localidade no mapa vinculado à legislação específica presume, inicialmente, a aplicação da disciplina da Lei Federal 11.428/06 e seu respectivo regulamento, mas a sujeição a tais normas não prescinde da verificação in loco para constatação da existência ou não de efetivos remanescentes de vegetação nativa do referido bioma no estágio primário e nos estágios secundário inicial, médio e avançado de regeneração (iv) A lei 11.428/04 e o decreto 6.660/08 devem ser aplicados mediante a constatação efetiva de existência das fitofisionomias de Mata Atlântica no local, seja ela em uma área inserida ou não no mapa, porque apenas assim é possível refletir a realidade socioambiental da área e definir seu grau de proteção.

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1 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

2 Art.2º Lei 11.428/2006 e Art. 2º Decreto 6.660/2008.

3 Lei 5.878/1973.

4 https://www.ibge.gov.br/apps/quadrogeografico/pdf/57_Bioma.pdf

5 O  Projeto  RADAM,  posteriormente  chamado  de  RADAMBRASIL,  foi  um  dos  maiores  e  mais  conceituados  esforços  jamais  realizados  até  à  década  de  70  para  mapear  recursos naturais e analisar ambientes ecológicos no Brasil.

6 Referido mapa foi atualizado em 1993, data de publicação da sua 2ª edição.

7 Nos termos do artigo 3º do Decreto 750/1993.

8 Art. 2º da lei.

9 Parecer N. 00144/2023/COACON/PFE-IBGE/PGF/AGU. IC nº 1.22.000.002079/2022-12, em trâmite perante o Ministério Público Federal.

10 Parecer N. 00144/2023/COACON/PFE-IBGE/PGF/AGU. IC nº 1.22.000.002079/2022-12, em trâmite perante o Ministério Público Federal.