SecexConsenso, TCU e as fases da negociação na IN TCU 91/22 vs. na nova IN TCU 101/25

Os conflitos que envolvem interesses afetos a órgãos e entidades da Administração Pública Federal não são novidade no Brasil. Há décadas, os órgãos tentam solucionar problemas complexos entre si e com agentes privados, muitas vezes sem sucesso. O prejuízo é sentido pela sociedade, na medida em que não recebe os investimentos necessários ou os recebe com atrasos e após dispendidos montantes exorbitantes pelo Poder Público. Soma-se a essa tormentosa receita o receio constante dos agentes públicos de verem seus nomes fiscalizados pelos Tribunais de Contas e, eventualmente, condenados por uma ação que a corte entender não ter perseguido o interesse público. Dentre os diversos resultados nefastos desse receio sentido pelos servidores públicos está o chamado "apagão das canetas" no Direito Administrativo, que basicamente é a paralisia das decisões públicas causada pelo medo de responsabilização desmedida por parte dos agentes públicos. Esse fenômeno ocorre em um contexto de "administração do medo", onde a insegurança jurídica e o excesso de fiscalização levam agentes a evitar tomar decisões, mesmo que necessárias, por receio de sanções futuras.

Diante desse cenário de ineficiência para a gestão pública e buscando trazer mais racionalidade administrativa, o TCU criou a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (comumente chamada de "SecexConsenso"), por meio da IN TCU 91, de 22 de dezembro de 2022 (IN TCU 91/22). A secretaria está inserida no contexto de adoção do consensualismo como implementação do gerencialismo administrativo, na busca de respostas da Administração Pública que sejam eficientes, estáveis e transparentes (FARIA, 2025, p. 265). Esse foi um dos primeiros atos do ministro do TCU, Bruno Dantas, após a sua posse como presidente da Corte.

Em eventos e entrevistas (NORBERTO, 2024), o então presidente do tribunal explanou sobre os motivos da criação da secretaria que traria mudanças na maneira como o consensualismo é visto e aplicado pelo controle externo da Administração Pública. Em suma, a SecexConsenso teria sido criada para ser um ambiente propício para que agentes públicos e privados consigam encontrar soluções para conflitos complexos, que sejam adequadas, justas e que privilegiem o interesse público de forma célere, segura e duradoura.

Estabelecer um ambiente de diálogo e consensualismo entre entes públicos e privados, com possibilidade de criação de soluções inovadores sob o olhar do TCU, no entanto, pode levantar questionamentos acerca da sua legitimidade. Esses questionamentos foram feitos por meio da ADPF 1183/DF, na qual o Partido Novo questionou a criação da secretaria, mencionando que foi criado um controle externo não previsto na Constituição Federal. A ação ainda não foi julgada pelo STF.

A IN TCU 91/22 que deu origem à SecexConsenso tenta endereçar diretamente o questionamento sobre a sua legitimidade, quando menciona a atuação de interlocução da corte e os normativos federais que privilegiam o consensualismo na Administração Pública. São trazidos como fundamentos da norma a lei 13.140, de 26 de junho de 2015 (lei de mediação), que dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública. Também consta como fundamento o decreto 9.830, de 10 de junho de 2019, que aponta no art. 13, § 1º, que a "atuação de órgãos de controle privilegiará ações de prevenção antes de processos sancionadores". Esse decreto, por sua vez, regulamenta o que foi disposto pela LINDB - lei de introdução às normas do Direito brasileiro, que menciona no art. 29, caput e §1º, a importância de celebrar compromisso com os interessados, buscando "solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com interesses gerais". 

Por sua vez, em 2025 foi aprovada pelo Plenário do TCU a IN TCU 101/25, em 5 de novembro de 2025, que alterou a IN TCU 91 e que trouxe modificações significativas nas fases de negociação de um acordo na SecexConsenso.

A partir dessa base normativa, a SecexConsenso passou a atuar, de modo a dirimir conflitos no âmbito da Administração Pública. Desde a criação da SecexConsenso, 22 de dezembro de 2022, até 29 de setembro de 2025, data da publicação da nova IN TCU 101/25, já foram apresentados 42 pedidos de solução consensual. Assim, considerando os motivos de criação da SecexConsenso, apresentados pelo próprio min. Bruno Dantas, essa série de artigos se propõe a apresentar os casos existentes da secretaria para responder à pergunta: (1) como se deu a evolução do procedimento de Solução Consensual no TCU ao longo dos anos? (2) como se deu a evolução decisória dos acordos e não acordos no âmbito da SecexConsenso?

Para tanto, apresentaremos o procedimento de Solução Consensual estabelecido pela IN TCU 91, de 22 de dezembro de 2022, de modo comparativo ao novo procedimento de Solução Consensual estabelecido pela IN TCU 101, de 5 de novembro de 2025.

O processo estabelecido pela IN TCU 91/22 estabelecia cinco fases principais: (Fase 1) pleito pelas autoridades, (Fase 2) admissibilidade, (Fase 3) Instituição da Comissão de Solução Consensual, (Fase 4) Deliberação do Plenário do TCU e (Fase 5) trâmites posteriores. Tais etapas buscavam conferir maior segurança às partes envolvidas, uma vez que traz a sistematização do procedimento com prazos específicos, bem como a necessidade de avaliação da situação pela área técnica da Corte, o Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) e a deliberação do plenário acerca do acordado entre os agentes. Essas fases foram mantidas na nova IN TCU 101/25, de modo que apresentaremos nas mudanças aportadas em seus quatro eixos da norma: ampliação do rol de legitimados para solicitar solução consensual, aperfeiçoamentos nos requisitos da solicitação, transparência e participação social, e aperfeiçoamento do procedimento. Analisaremos a seguir cada uma dessas fases e suas respectivas atualizações nos termos da IN TCU 101/25.

Fonte: elaboração própria.

Fase 1 na SecexConsenso - Pleito pelas autoridades

Para iniciar um processo no âmbito da SecexConsenso, é necessária a apresentação da solicitação por autoridades estabelecidas pelo Regimento Interno da corte.

Segundo o art. 264 do Regimento Interno do TCU, e pela então vigente art. 2º da IN 91/22, podiam solicitar o início de um procedimento de solução consensual presidente da República, membros do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do STF, além de ministros de Estado, dirigentes de agências reguladoras e ministros do TCU.

A partir das mudanças implementadas pela nova IN TCU 101/25 relacionadas à legitimidade para solicitação de solução consensual (art 2º, inc. II), houve o acréscimo da possibilidade de que dirigentes de empresas estatais apresentem pedido de ingresso na SecexConsenso. Agora, por exemplo, pode o presidente da Petrobrás apresentar controvérsia para ser discutida junto à Comissão de Solução Consensual.

Ademais, segundo o art. 3º, inc. II, da IN 91/22, solicitação devia conter o objeto da controvérsia, pareceres jurídicos e técnicos sobre o assunto e indicação da existência de processo no TCU sobre a controvérsia. Por sua vez, segundo o art. 3º da nova IN TCU 101/25, quanto ao rol de documentos que devem ser apresentados para a solicitação de solução consensual, com o objetivo de dar celeridade à tramitação do processo e evitar incompletudes, passa-se a necessitar de maiores detalhes nos dados, como descrição exata da controvérsia (além da mera discriminação prevista anteriormente), menção de todos os processos judiciais e arbitrais em discussão, especificação das alternativas já consideradas e os entraves para obtenção prévia do consenso, e os estudos técnicos essenciais para as controvérsias que envolvam obras.

Outra questão importante é a necessidade de apresentação de justificativa técnica, anteprojeto de engenharia ou elementos de projeto básico, e estudo de cenários para os casos de pedidos que possuam investimentos. Ademais, quando já tiver sido discutida uma solução, deverá ser apresentada a sua vantajosidade e juridicidade. Por fim, o próprio solicitante deve incluir relatório de participação social quando a controvérsia tratar de prestação de serviço público ou afetar interesses de terceiros.

Vê-se que a solicitação de solução consensual passa a chegar ao TCU de forma mais robusta, detalhada, uma vez que novos elementos e estudos devem ser apresentados. Evita-se a apresentação de pedidos rasos e sem prévia análise aprofundada pelo órgão solicitante.

Tópico	Antigo (IN 91/22)	Novo (IN 101/25)
Legitimados	Dirigentes máximos das agências reguladoras (Art. 2, II)	Inclusão dos dirigentes das empresas estatais (Art. 2º, inc. II
Fundamento para o pedido de solicitação de solução consensual	Indicação do objeto da busca de solução consensual, com a discriminação da materialidade, do risco e da relevância da situação apresentada (Art. 3, I)	Inclusão da descrição exata da controvérsia; (Art. 3º, inc. I)
	Indicação, se houver, da existência de processo no TCU que trate do objeto da busca de solução consensual (Art. 3, IV)	Alteração para envio de relação de processos ou procedimentos que tratem da controvérsia, compreendendo processo no TCU, inquéritos criminais e procedimentos arbitrais, administrativos ou judiciais
		Inclusão de relatório de participação social quando a controvérsia tratar de prestação de serviço público ou a solução afetar interesse de terceiros; (Art. 3º, inc. VI)
		Inclusão da necessidade de apresentação de vantajosidade e juridicidade de eventual proposta de solução já existente; (Art. 3º, §2º)
		Envio de documentos em controvérsias que contenham investimentos em obras: justificativa técnica de cada obra, anteprojeto ou elementos de projeto básico; estudo de cenários sobre correlação entre investimentos, prazo contratual e impacto tarifário (Art. 3º, § 3º)
		Publicidade do requerimento de solução consensual e possibilidade de envio de informações e manifestação de terceiros; (Art. 4º, § 1º)

Fase 2 na SecexConsenso - Análise da admissibilidade do pedido de solução consensual

A primeira parte da análise de admissibilidade é uma análise prévia pela SecexConsenso acerca da competência do tribunal, a relevância e urgência da matéria, e a capacidade do tribunal de atuação no processo. A IN TCU 101/25 trouxe mudanças nesse aspecto, incluindo uma etapa de preparação, ao prever que a SecexConsenso será responsável também por instruir o processo, interagir com a unidade técnica especializada na temática da controvérsia, e consolidar fatos e evidências sobre ela.

Em seguida, na segunda parte da análise de admissibilidade, o próprio presidente do tribunal analisa a questão, a partir da sua conveniência e oportunidade. O art. 5º da IN TCU 91/22 aponta para uma análise do presidente a partir da competência da corte para analisar a questão, relevância e urgência da matéria e capacidade operacional do tribunal para atuar nessa matéria.

Uma vez aprovado pelo presidente da Corte, o pleito pode ser encaminhado aos relatores de processos conexos à discussão, caso existam. Nessa terceira parte da análise de admissibilidade, os relatores podem ratificar ou não a decisão do presidente da corte, considerando eventual prejuízo à condução do processo já existente. Se a decisão for favorável à admissibilidade do processo, os demais processos conexos são sobrestados até a finalização da solução consensual.

Caso a decisão do presidente não seja ratificada pelos relatores, o processo de solução consensual seria arquivado, nos termos da IN TCU 91/22. No entanto, a IN TCU 101/25 trouxe mudanças nesse aspecto: uma vez que o ministro relator não ratifique a admissibilidade do Min. Presidente, a questão será levada ao Plenário, que decidirá sobre a admissibilidade ou não da solicitação de solução consensual (Art. 6º, §3º)

Importa trazer que não será admitido processo que houver decisão de mérito sobre o assunto no próprio TCU. A IN TCU 101/25/25 incluiu dois outros casos de inadmissibilidade, quais sejam "versar sobre atos preparatórios sujeitos à competência discricionária privativa da Administração Pública, na consecução de políticas públicas" ou "tratar de atos internos da Administração que não envolvam controvérsias entre o Poder Público e particulares".

Se o pedido for aprovado nessas esferas, ele é admitido na SecexConsenso. Isso significa que a controvérsia poderá ser discutida em comissão específica para as partes buscarem uma solução. Com a publicação da portaria de constituição da comissão de solução consensual, essa etapa é encerrada.

Tópico	Antigo (IN 91/22)	Novo (IN 101/25)
Admissibilidade da solicitação		Inclusão de etapa de preparação na admissibilidade, com instrução do processo pela SecexConsenso e Unidade Técnica temática sobre a controvérsia. (Art. 4-A, I)
	Não será admitida a solicitação nos casos em que haja processo com decisão de mérito no TCU sobre o objeto da busca de solução consensual (Art. 5º, parag. 1º)	Vedação à admissibilidade de casos em que a controvérsia versar sobre atos preparatórios sujeitos à competência discricionária privativa da Administração Pública, e atos internos da Administração Pública que não envolvam controvérsias entre o Poder Público e particulares (Art. 5º, §1º)
	Sobrestamento das questões relacionadas ao objeto da solução consensual (art. 6º, §2º)	Inclusão da possibilidade de seguir com o julgamento dos pontos não relacionados à controvérsia (Art. 6º, § 2º, inc. II)
	Inexistência de recurso diante da inadmissibilidade do processo (art. 5º, §2º c/c art. 15)	Possibilidade de o Plenário analisar a não admissibilidade proferida pelo ministro relator de processos conexos (Art. 6º, § 3º)

Fase 3 na SecexConsenso - Instituição da CSC - Comissão de Solução Consensual

Passada a admissibilidade, são designados os representantes da comissão de solução consensual. Com a IN TCU 101/25 essa comissão precisa ser designada em até 30 dias (Art. 7º). Segundo o art. 7º, §1º, da IN TCU 91/22, a comissão será composta por integrantes da SecexConsenso, da auditoria especializada responsável pela matéria tratada (por exemplo, a SecexRodoviaAviação, se a controvérsia envolver concessões rodoviárias ou aeroportuárias), dos órgãos ou entidades que solicitaram a controvérsia e do ente privado envolvido, se a situação assim demandar e a Segecex - Secretaria-Geral de Controle Externo admitir. A IN TCU 101/25 passou a prever que o ente privado é um dos componentes da comissão, após anuência do presidente da corte (Art. 7º, §2º), algo que já ocorria nas comissões instaladas, mas era opcional.

A comissão possui 90 dias para elaborar proposta de solução consensual aprovada pelas partes envolvidas na controvérsia e por uma das áreas técnicas do TCU, seja a SecexConsenso ou a auditoria técnica. Esse prazo pode ser prorrogado por 30 dias, se houver justificativa para tal prorrogação. Entende-se que essa justificativa seria um indício de que as negociações avançaram e há possibilidade de se alcançar um consenso. Não à toa, há situações em que não foi concedido esse prazo adicional e as partes não alcançaram um acordo.

Uma vez que a comissão alcança um consenso, essa etapa é encerrada, pois os trâmites passam a ser internos no TCU, para que haja avaliação do acordo pelo Ministério Público junto ao TCU e os ministros da Corte. Caso não tenha havido um consenso entre as partes, o processo é arquivado pelo Presidente do Tribunal.

Em relação à fase em questão, a IN TCU 101/25 introduziu alterações no que tange à publicidade de documentos e manifestação da sociedade civil acerca do processo. Passou a ser previsto que, desde o início, a solicitação de solução consensual será pública, com as partes sigilosas em peças apartadas. Além disso, quando cabível, a solicitação de solução consensual deve conter relatório de participação social, para garantir que os impactados pela solução da controvérsia sejam consultados sobre o assunto, e a comissão pode convidar especialistas para participarem de reuniões específicas. Quando o objeto do caso for referente à prestação de serviços públicos ou a solução afetar direitos de terceiros, haverá também painel de participação social, organizado pela SecexConsenso, no qual os terceiros interessados conhecerão a proposta da CSC e poderão discuti-la.

Esse tópico foi tratado no 2º Seminário sobre Consensualismo, realizado pelo TCU em dezembro de 2025. Na oportunidade, os professores André Cyrino e Juliana Bonacorsi de Palma comentaram sobre a importância da prática. Eles concordaram que a uma participação mais efetiva, em que pese seja mais desafiadora, permite maior legitimidade ao acordo consensuado, através do exercício da cidadania. Ademais, a professora Juliana de Palma ressaltou a importância de o cidadão ser ouvido, suas considerações serem avaliadas e que haja um espaço para nova manifestação. Essa possibilidade é trazida pelos painéis de referência já realizados pela corte.

Tópico	Antigo (IN 91/22)	Novo (IN 101/25)
Comissão de Solução Consensual (CSC)	Inexistência de prazo para designação da CSC	Previsão de 30 dias para designação dos membros da CSC(Art. 7º)
	Possibilidade de admitir a participação de representante de particulares envolvidos na controvérsia (art. 7, parag. 2º)	O privado envolvido diretamente na controvérsia será convidado para compor a CSC, após anuência do presidente do TCU(Art. 7º, § 2º)
		Convite para especialistas na matéria objeto da busca de solução consensual que não estejam diretamente envolvidos na controvérsia participarem das reuniões, na qualidade de colaboradores (art. 7º §4º)
		Possibilidade de reunião com a sociedade civil para discussão da solicitação de solução consensual durante o curso da CSC (Art. 7º-A, § 2º)
		Realização de painel ou consulta pública na controvérsia que envolver prestação de serviço público ou impactar direitos de terceiros(Art. 7º-A, §3º e 5º)

Fase 4 na SecexConsenso - Deliberação da proposta de solução consensual pelo TCU

A IN TCU 101/25 introduziu a necessidade de as unidades do TCU pertinentes examinarem a proposta quanto à juridicidade, vantajosidade, adequação e suficiência dos mecanismos previstos na solução. A SecexConsenso será responsável por consolidar as manifestações recebidas, incluindo a por ela emitida (Art. 8º).

Quando concluída, a proposta de solução passa a ser avaliada internamente por outras esferas do TCU, quais sejam, o Ministério Público e o Plenário da Corte Segundo a IN TCU 91/22, uma vez concluída a proposta de solução consensual, ela é encaminhada ao MPTCU, para uma manifestação em até 15 dias. Após essa manifestação, o processo é enviado à presidência para sorteio do relator. Quando há um processo conexo, é possível que o relator seja o mesmo, por prevenção. Os relatores devem se manifestar em até 30 dias, para que o Plenário delibere sobre a solução consensual alcançada. Na impossibilidade de cumprimento desse prazo, o ministro relator por solicitar ao plenário a prorrogação do prazo por mais 30 dias.

Essa fase, no entanto, pode ocorrer de forma um pouco diversa. Por vezes, o relator foi designado antes de que o Ministério Público se manifestasse sobre a questão, invertendo a ordem das manifestações.

Após a conclusão das manifestações do relator e do MPTCU, o processo é incluído na pauta do Plenário. A IN TCU 101/25 passou a prever que o voto do relator deve ser apresentado ao Plenário com antecedência de 48 horas (art. 10, § 2º). Nessa oportunidade, os ministros podem sugerir alterações na proposta apresentada, acatá-la integralmente ou recusá-la, conforme prevê o art. 11 da IN TCU 91/22. Se for solicitada vista por alguns dos ministros, no entanto, o processo deverá voltar à pauta na sessão seguinte.

A forma de análise do Plenário foi uma discussão entre os próprios ministros da Corte. Em falas nas sessões deliberativas, o min. presidente, Bruno Dantas, pleiteou que não se entrasse nas minúcias dos acordos apresentados, de modo a evitar obstruções no prosseguimento dos processos. Busca-se, na realidade, uma análise do Plenário acerca da vantajosidade da solução para a Administração Pública e o alcance no interesse público. Ademais, a celeridade é um dos motores propulsores dos acordos na SecexConsenso, de modo a possibilitar a solução de controvérsias que poderiam se arrastar há anos.

Sendo aprovado no Plenário, ainda há trâmites posteriores, que merecem ser observados para a conclusão final dos processos de solução consensual no TCU. Em não sendo aprovado, a IN TCU 91/22 não previa a possibilidade de recurso (Art. 15), o que foi alterado pela IN TCU 101/25. Passou a ser possível a interposição de embargos de declaração para sanar obscuridade, omissão ou contradição nas solicitações de alteração da solução promovidas pelo Plenário (Art. 11-A, parágrafo único).

Por fim, uma nova inclusão da IN TCU 101/25/25 foi a possibilidade de o Plenário indicar a realização de solução consensual em casos de Tomadas de Conta Especial. Isso poderá ocorrer quando a Tomada de Contas Especial tiver sido instaurada em razão de inexecução parcial do objeto pactuado, for demonstrada viabilidade técnica e fática da retomada do objeto e não houver sido comprovada má fé dos gestores responsáveis (Art. 14).

Tópico	Antigo (IN 91/22)	Novo (IN 101/25)
Plenário		Unidades do TCU deverão se manifestar sobre a vantajosidade, juridicidade, adequação e suficiência da solução alcançada. (Art. 7º-A, § 7º)
		Disponibilização do voto do relator para os demais ministros com até 48 horas de antecedência da sessão deliberativa (Art. 10, § 2º)
	Não cabe recurso para as decisões do Plenário (Art. 15)	Cabe Embargos de Declaração para sanar obscuridade, omissão ou contradição contida em sugestão de alteração estabelecida pelo Plenário (Art. 11-A, parágrafo único)
		Possibilidade de recomendação para adoção de meio de solução consensual em tomada de contas especial, quando tiver sido instaurada em razão de inexecução parcial do objeto pactuado, for demonstrada viabilidade técnica e fática da retomada do objeto e não houver sido comprovada má fé dos gestores responsáveis (Art. 14)

Fase 5 na SecexConsenso - Trâmites posteriores

A forma como o acordo foi analisado pelo Plenário do TCU altera os passos seguintes. Se ele for aprovado na sua integralidade, passam-se à formalização por meio de termo lavrado pelo presidente do TCU e dirigentes máximos dos órgãos e entidades envolvidas na discussão, em até 30 dias. A IN TCU 101/25 passa a prever que os representantes legais dos particulares também assinam o Termo de Autocomposição (Art. 12, inc. III)

Caso a Corte acate parcialmente o acordo firmado, será necessário retornar à comissão de solução consensual para avaliação das mudanças propostas e eventual aprovação ou rejeição. A depender das novas discussões nas comissões, o processo retorna ao Plenário para nova deliberação.

Por óbvio, os acordos podem gerar obrigações e procedimentos posteriores, que não são previstos na norma que institui a SecexConsenso. Exemplos deles são os acordos que envolveram a otimização de contratos de concessão estressados, especialmente, nos setores rodoviário e aeroportuário. Nesses casos, as agências reguladoras envolvidas precisaram abrir consultas públicas para construir um futuro procedimento competitivo simplificado para apresentar ao mercado os contratos otimizados e oportunizar uma eventual competição entre atores por esse ativo.

A IN TCU 91/22 prevê ainda o monitoramento da execução do acordo pelo TCU. A forma desse monitoramento pode ser definida, inclusive, por meio do termo de autocomposição.

Tópico	Antigo (IN 91/22)	Novo (IN 101/25)
	Assinatura do Termo de Autocomposição pelo presidente do TCU e dirigente máximo da entidade envolvida (Art. 12)	Inclusão da assinatura do representante legal do particular envolvido (Art. 12, inc. III)

Conclui-se que o processo de solicitação de solução consensual, no âmbito da SecexConsenso foi aprimorado por meio da IN TCU 101/25. O TCU buscou normatizar práticas já existentes (ex.: participação de entes privados envolvidos diretamente na controvérsia na CSC e realização de painéis de referência para discussão da proposta da CSC), robustecer os dados das solicitações e incorporar medidas que trouxessem maior transparência, publicidade e participação social no processo, pontos que recorrentemente eram questionados acerca da IN TCU 91/22.

Uma vez compreendido como se deu a evolução do procedimento de solução consensual no TCU ao longo dos anos, passaremos nos próximos artigos da série a avaliar a evolução decisória dos acordos e não acordos no âmbito da SecexConsenso, em termos quantitativos e em termos qualitativos, por setor.