A compensação tributária como pilar da sustentabilidade orçamentária: Fundamentação constitucional e finalidade econômica da EC 113/21

I - Das razões primordiais que conduziram à EC 113/21 e o advento do Direito Constitucional à compensação

Inicialmente, faz-se necessário consignar que há três características de despesas públicas que, quando coexistem, tornam-se especialmente nefastas para qualquer Estado que pretenda cumprir suas próprias regras fiscais: obrigatoriedade, elevação e imprevisibilidade.

Tais atributos, quando somados, corroem a capacidade de planejamento e comprometem a estabilidade orçamentária.

O Brasil, lamentavelmente, convive com um estoque crescente desse tipo de despesa, notadamente aquelas oriundas de derrotas judiciais impostas à União, as quais, ao mesmo tempo em que representam o cumprimento de decisões soberanas do Poder Judiciário, impõem severa pressão sobre o erário.

Como se sabe, as chamadas despesas primárias, isto é, todos os gastos do governo excetuadas as despesas com juros da dívida pública, englobam, entre outras rubricas, os precatórios e as RPVs - requisições de pequeno valor. Tais obrigações, de caráter eminentemente judicial, impactam diretamente o resultado primário, diferença entre receitas e despesas, indicador que define se o Estado opera em déficit ou superávit e, por consequência, sua capacidade de honrar o pagamento da dívida pública.

Essa pressão financeira crescente encontra reflexo direto nas despesas discricionárias, ou seja, nos gastos sobre os quais o gestor público detém certa liberdade para decidir quanto e quando executar. Quanto maior o volume de obrigações financeiras inadiáveis, menor é a margem de discricionariedade orçamentária, e, por conseguinte, mais engessado se torna o orçamento público.

Entre os anos de 2015 a 2019, os valores pagos em precatórios e RPVs, quando comparados às despesas discricionárias empenhadas, representaram, em média, 24,7% do total. Já para o período compreendido entre 2020 e 2024, essa proporção praticamente dobrou, atingindo o alarmante patamar de 50,1%.

Esse dado revela uma transformação estrutural preocupante: metade de todas as despesas sobre as quais o governo poderia decidir livremente passaram a ser consumidas por dívidas judiciais, demonstrando a rigidez e o desequilíbrio do atual modelo orçamentário nacional.

O quadro se torna ainda mais grave quando se observa o impacto dessas despesas sobre o PIB. Segundo dados oficiais da AGU - Advocacia-Geral da União, os gastos da União com sentenças judiciais já alcançam 0,9% do PIB, percentual que dobrou em relação ao observado entre 2016 e 2018, quando estava na casa de 0,6%.

Os dados constantes do gráfico a seguir, elaborado a partir de dados disponibilizados pelo Tesouro Nacional, revelam de forma inequívoca a progressiva e preocupante elevação da participação dos precatórios e RPVs nas despesas primárias da União. Vejamos:

Entre os anos de 2015 a 2019, a média de comprometimento dessas despesas com condenações judiciais manteve-se em 2,6%, refletindo relativa estabilidade orçamentária. Todavia, a partir de 2020, observa-se uma inflexão acentuada, com a média do período 2020 a 2024 alcançando 3,9%, o que representa um aumento proporcional de 50% em relação à média anterior.

O ápice dessa escalada ocorreu em 2023, quando as despesas judiciais atingiram expressivos 7,1% das despesas primárias totais, patamar inédito na série histórica e sintoma claro do esgotamento do modelo orçamentário vigente.

Ainda que em 2024 o percentual projetado retorne a 3,2%, o salto observado em 2023 evidencia a extrema vulnerabilidade fiscal do Estado diante do crescimento contínuo das obrigações judiciais. Esses números traduzem, em linguagem econômica, aquilo que já se percebe no campo jurídico: a judicialização das finanças públicas tornou-se fator determinante do desequilíbrio fiscal, reforçando a necessidade de mecanismos constitucionais de compensação como instrumento de gestão responsável e de preservação da solvência estatal.

Assim, é necessário ter em mente que, antes de ser um ente arrecadador, o Estado é, sobretudo, um ente devedor. Essa verdade, embora singela, encerra uma das mais profundas premissas do direito público contemporâneo: a reciprocidade obrigacional entre o cidadão-contribuinte e o próprio Estado.

No intricado tecido das finanças públicas, a noção de que o Estado possui deveres pecuniários tão relevantes quanto seus direitos de exigir tributos constitui fundamento de equilíbrio e Justiça fiscal.

O poder de tributar não é ilimitado, nem tampouco unidirecional. Ele é, como toda prerrogativa estatal, balizado pela Constituição e condicionado à preservação do pacto federativo e da segurança jurídica.

Assim, quando o contribuinte, após longos e extenuantes litígios, logra êxito em Juízo, reconhecendo-se um direito creditório líquido e certo contra a União, esse crédito não pode ser visto como mera dívida pública, mas sim como uma restituição de Justiça fiscal.

O fenômeno da compensação tributária, portanto, não é apenas um expediente técnico de liquidação de créditos e débitos, mas um verdadeiro mecanismo de sustentabilidade orçamentária e equidade fiscal.

Foi sob essa perspectiva que surgiu a proposta de EC 23/21, apresentada pelo então ministro da economia, Paulo Roberto Nunes Guedes, sob o número de protocolo 00206/21.

A referida PEC teve origem em um contexto de acentuado desequilíbrio fiscal, em que o aumento exponencial das condenações judiciais impostas à União ameaçava o próprio funcionamento da máquina pública.

No encaminhamento da proposta ao Congresso Nacional, o Ministro ressaltou que o objetivo central era “enfrentar o impacto orçamentário produzido pelas condenações oriundas de sentenças transitadas em julgado contra a União”.

Durante a elaboração da Lei Orçamentária Anual de 2022, o Poder Judiciário encaminhou dados estarrecedores: os gastos com precatórios e sentenças judiciais em que a União figurava como devedora alcançariam cerca de R$ 90 bilhões.

Tal cifra, por si só, representava um comprometimento severo das despesas discricionárias da União, evidenciando uma variação positiva de 143% em relação ao montante registrado em 2018.

No exercício de 2021, constatou-se que, dentro de todo o conjunto de despesas discricionárias da União, as sentenças judiciais representavam aproximadamente R$ 45,1 bilhões, ou seja, 46% de toda a despesa discricionária estatal.

A esse respeito, vejamos o gráfico que demonstra a previsão orçamentária das despesas discricionárias da União para o exercício de 2021:

Para o exercício de 2022, projetou-se a assombrosa cifra de R$ 89,1 bilhões, destinados exclusivamente ao custeio de condenações judiciais, o que equivaleria a dois terços de todo o orçamento federal reservado a despesas discricionárias. Nesse sentido, colha-se o gráfico que demonstra a previsão orçamentária das despesas discricionárias da União para o exercício de 2022 (majoração de 20% de um exercício para o outro, de 46% para 66%):

É absolutamente estarrecedor constatar que, entre os exercícios financeiros de 2021 e 2022, houve uma variação positiva superior a 20% nos gastos públicos que se inserem em despesas discricionárias decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado. Tal majoração, em tão curto espaço temporal, evidencia não apenas a crescente judicialização das relações entre Estado e contribuinte, mas, sobretudo, a total ausência de mecanismos eficientes de equalização fiscal por parte da União.

É inconcebível que, em um cenário de restrição orçamentária e de contenção de despesas discricionárias, o erário seja compelido a suportar acréscimos dessa magnitude, comprometendo parcelas expressivas de seu orçamento para honrar condenações judiciais que poderiam, e deveriam, ser compensadas de forma racional. O crescimento abrupto desses dispêndios revela a urgência de implementação de instrumentos jurídicos como a compensação tributária, sob pena de perpetuar-se um ciclo insustentável de desequilíbrio fiscal e colapso orçamentário.

Frise-se que o próprio ministro Guedes, em seu parecer técnico, enfatizou que essa trajetória de majoração contínua “não encontrava precedentes em processos orçamentários anteriores”, constituindo “um grave risco à gestão fiscal e à estabilidade macroeconômica”.

É forçoso reconhecer que tal cenário conduzia o Estado a uma encruzilhada: ou se criavam mecanismos racionais de equalização entre créditos e débitos, ou a própria estrutura financeira da União colapsaria sob o peso de suas condenações judiciais.

Some-se a isso o impacto potencial de decisões de repercussão geral, como o emblemático Tema 69 do STF, que reconheceu a exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS, decisão cujo impacto orçamentário projetado alcançou cifras bilionárias.

A magnitude desses números revelou a urgência de uma reforma constitucional capaz de conferir ao Estado instrumentos jurídicos de gestão de seus passivos judiciais, sem, contudo, suprimir direitos reconhecidos dos contribuintes.

Assim, a PEC 23/21 nasceu não como um ato de contenção fiscal isolado, mas como uma tentativa de equilibrar a relação entre o poder de tributar e o dever de restituir.

O ministro Paulo Guedes, em sua exposição de motivos, foi categórico ao afirmar que a proposta tinha por escopo “evitar um colapso financeiro e da máquina pública diante do esvaziamento quase completo dos recursos discricionários pelas despesas decorrentes de condenações judiciais”.

Nessa moldura, o instituto da compensação de créditos tributários surge não como uma liberalidade do Estado, mas como uma necessidade de racionalização da política fiscal.

A compensação, em sua essência, representa um ato de Justiça e eficiência: permite ao contribuinte adimplir débitos fiscais utilizando créditos reconhecidos judicialmente, e, ao mesmo tempo, desonera o Tesouro Nacional de desembolsos financeiros diretos.

É um mecanismo de equilíbrio dinâmico, em que se evita a duplicidade de fluxos financeiros, um de pagamento pelo contribuinte e outro de restituição pelo Estado, mitigando o impacto orçamentário e preservando a liquidez do erário.

Ao contrário do que se possa imaginar, o instituto não reduz a arrecadação real, mas reorganiza o fluxo fiscal, tornando-o mais racional e eficiente.

O episódio que ficou conhecido como o “meteoro de gastos”, expressão cunhada pelo então Ministro da Economia Paulo Guedes em 2021, marcou um dos momentos mais emblemáticos da crise fiscal contemporânea brasileira. Ao ser informado de que o Poder Judiciário havia autorizado a liberação de quase R$ 90 bilhões em precatórios para o exercício financeiro subsequente, o governo foi surpreendido pela magnitude da despesa e pela iminência de um colapso orçamentário.

O impacto potencial dessa cifra, capaz de comprometer grande parte das despesas discricionárias da União, revelou, de forma contundente, o descompasso entre o volume crescente das condenações judiciais e a capacidade do Estado de absorvê-las em seu planejamento fiscal. Diante desse cenário de emergência financeira, o Executivo, tardiamente desperto para a gravidade da situação, iniciou uma série de debates e articulações institucionais que culminaram na promulgação das EC's 113 e 114, ambas de 2021, instrumentos concebidos como respostas normativas à explosão das obrigações judiciais. Tais emendas impuseram limites anuais para a quitação dos passivos representados por precatórios, buscando, em última análise, compatibilizar o cumprimento das decisões judiciais com a preservação do equilíbrio fiscal e a sustentabilidade das contas públicas - ainda que, sob o ponto de vista jurídico-constitucional, tenham inaugurado intenso debate sobre o alcance do direito de crédito e a efetividade da compensação tributária como alternativa legítima e constitucionalmente assegurada.

É sob essa ótica que a EC 113/21 consagrou o Direito Constitucional à Compensação, ao prever que os débitos inscritos ou parcelados administrativamente podem ser compensados com créditos reconhecidos ao contribuinte.

Trata-se de um avanço paradigmático, tendo em vista que o crédito do contribuinte deixou de ser uma mera expectativa e passou a ser um título constitucionalmente protegido, com aptidão plena para extinguir obrigações tributárias perante o mesmo ente federado.

Essa inovação traduz a concretização do princípio da reciprocidade fiscal, segundo o qual a relação entre Estado e contribuinte deve ser regida por simetria de deveres e direitos, e não por unilateralidade coercitiva.

A adoção da compensação constitucionalizada, portanto, não apenas corrige distorções históricas, mas inaugura um novo paradigma de gestão pública, pautado pela racionalidade fiscal e pela boa governança orçamentária.

Ignorar a eficácia prática dessa norma seria trair o próprio propósito que inspirou sua criação: garantir o equilíbrio das contas públicas sem sacrificar o direito do cidadão à restituição de valores reconhecidos judicialmente.

Desse modo, ou a União assume a responsabilidade de regulamentar de forma adequada o exercício desse direito, criando normas claras e procedimentos céleres para a compensação, ou perpetuar-se-á uma crise de confiança e liquidez institucional.

A omissão administrativa, nesse contexto, converte-se em violação direta ao texto constitucional, pois impede a materialização do direito assegurado pelo §11 do art. 100 da Carta Magna, introduzido pela EC 113/21.

Em síntese, a EC 113/21 nasceu da necessidade inadiável de preservar a saúde orçamentária do Estado sem lesar o direito patrimonial do contribuinte, consolidando, de forma definitiva, o Direito Constitucional à Compensação de Créditos e Débitos Tributários, como instrumento de Justiça fiscal, racionalidade financeira e estabilidade macroeconômica.

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