STF reconhece competência do TCU para fiscalizar fundos de pensão

O STF enfrentou recentemente a controvérsia acerca da possibilidade de fiscalização, pelo TCU - Tribunal de Contas da União, das entidades fechadas de previdência complementar patrocinadas pela Administração Pública Federal. A discussão foi travada no âmbito do MS 37.802, impetrado pelo SINDAPP - Sindicato Nacional das Entidades Fechadas de Previdência Complementar¹ contra ato da Corte de Contas, que determinou a instauração de processo de controle externo direcionado à fiscalização da estrutura de governança dessas entidades.

O procedimento instaurado pelo TCU² tinha como objetivo avaliar o grau de maturidade dos programas de integridade e dos mecanismos de controle interno das entidades. Segundo as informações apresentadas pelo próprio Tribunal de Contas nos autos do mandado de segurança, o levantamento alcançou praticamente a totalidade das entidades fechadas patrocinadas por entes Federais.

Ao apreciar a controvérsia, o STF reconheceu a legitimidade da atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas da União. Embora o caso tenha aspecto mais estrito - envolveu fiscalização feita pelo TCU “sobre a estrutura de governança de (...) EFPC de patrocínio público” (ementa do acórdão) -, a apreciação da Corte Constitucional nos pareceu, pelos argumentos contidos no voto, mais ampla para fixar a competência de fiscalização do Tribunal de Contas sobre os fundos de pensão com patrocinadores estatais.

Permanece relevante registrar que este entendimento não se mostra o mais adequado ao desenho constitucional concernente ao sistema de previdência complementar. Os fundos de pensão possuem natureza privada e administram recursos que não se qualificam como verbas públicas. Nessas condições, a possibilidade de eventual equacionamento de déficits com participação de patrocinadores estatais não parece suficiente, por si só, para fundamentar a incidência do controle externo direto pelo TCU. Tampouco a natureza dos recursos administrados pelas entidades fechadas de previdência complementar parece se transmutar em razão da natureza do patrocinador, pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública.

Não obstante essa compreensão, sob uma perspectiva pragmática, os fundamentos adotados no julgamento do MS 37.802 indicam que o STF reconheceu, ao menos em tese, a possibilidade de atuação fiscalizatória do TCU sobre os fundos de pensão que administram planos patrocinados por entes estatais Federais.

A Corte Constitucional considerou que, embora as entidades fechadas de previdência complementar possuam natureza jurídica privada e autonomia administrativa, a existência de patrocínio estatal e a possibilidade de repercussões financeiras para o patrocinador público (notadamente, o custeio de déficits) justificam a atuação do controle externo, com base nos arts. 70 e 71 da CF/88. 

Esse ponto merece atenção. A fundamentação adotada pelo Supremo não se apoia propriamente na publicização do patrimônio administrado pelas entidades de previdência complementar, mas sim no potencial exposição patrimonial do patrocinador estatal em situações de desequilíbrio atuarial. Em outras palavras, o controle é admitido não porque os recursos seriam necessariamente públicos, mas porque a gestão desses recursos poderia, em determinadas circunstâncias, gerar repercussões financeiras para o Estado.

Tal premissa, contudo, não está imune a questionamentos. A possibilidade de equacionamento de déficits pelos patrocinadores públicos não implica, por si só, responsabilidade patrimonial automática da União sobre os recursos administrados pelas entidades fechadas de previdência complementar no âmbito Federal. Não se pode partir de uma hipótese excepcional para justificar a ampliação da competência a ser exercido de maneira corriqueira, fiscalizando situações nas quais não há dispêndio de verbas públicas, tampouco risco imediato, na maior parte das situações, de aportes feitos por entes da Administração Pública.

Ademais, no limite, não se pode descurar que, nos termos do art. 21 da LC 109/01³, eventuais desequilíbrios atuariais são equacionados de forma compartilhada entre patrocinadores, participantes e assistidos, na proporção de suas contribuições.

A existência de patrocinador estatal, portanto, não significa que o Estado assuma integralmente o risco financeiro dos planos. Ao admitir a atuação do controle externo com base nesse potencial exposição fiscal, o acórdão parece pressupor uma relação mais direta entre os déficits atuariais e o patrimônio público do que aquela expressamente prevista no regime jurídico da previdência complementar.

Ainda assim, a decisão afastou a alegação de inconstitucionalidade na instauração do procedimento de fiscalização questionado no mandado de segurança, reconhecendo que o Tribunal de Contas pode realizar a fiscalização direta dos fundos de pensão com patrocinadores, entes estatais Federais.

Ao mesmo tempo, porém, o STF procurou delimitar o alcance dessa conclusão e registrar importante ressalva quanto aos limites e à forma de exercício do controle pelo TCU. Em seu voto, o ministro relator destacou que o mandado de segurança não discutia a amplitude de eventual controle do TCU sobre as entidades fechadas de previdência complementar de patrocínio público e não examinava se esse controle deveria ocorrer em coordenação com os entes patrocinadores ou sua intensidade sobre as operações e aspectos técnicos, entre outras questões importantes que devem ser objeto de atenção do TCU para evitar excessos e duplicidade desnecessárias no controle.

O acórdão, portanto, enfatizou que o julgamento não tinha por objeto definir a amplitude do controle da Corte de Contas. Questões relativas à intensidade dessa fiscalização, ao grau de deferência às instâncias técnicas do sistema de previdência complementar e à eventual necessidade de atuação coordenada com os patrocinadores e com os órgãos fiscalizadores e reguladores permanecem, segundo o próprio STF, fora do escopo da controvérsia analisada neste caso. 

A Corte Constitucional sinalizou que tais aspectos devem ser objeto de atenção do próprio Tribunal de Contas da União, de modo a evitar excessos e sobreposições desnecessárias no exercício do controle. A advertência revela preocupação com a necessidade de moderação institucional na atuação fiscalizatória, sobretudo em um setor caracterizado por elevada complexidade técnica e por uma estrutura legal própria, determinada por dispositivo constitucional, lei complementar à CF/88 e regulação específica.

A ressalva assume especial relevância diante da arquitetura institucional que rege o sistema de previdência complementar fechado, no qual já atuam órgãos especializados de regulação - notadamente o CNPC - Conselho Nacional de Previdência Complementar e CMN - Conselho Monetário Nacional - e de fiscalização, a Previc - Superintendência Nacional de Previdência Complementar. Nesse contexto, a decisão do STF reconhece que, embora o controle externo pelo Tribunal de Contas seja possível, sua atuação deve considerar a distribuição de competências existente no sistema e a necessidade de coordenação entre os diferentes atores responsáveis pela supervisão do setor.

Embora o acórdão confirme a possibilidade de fiscalização pelo TCU, a decisão do STF ressalta que a atuação da Corte de Contas nesse campo deverá observar parâmetros de cautela e racionalidade institucional, especialmente para evitar duplicidades de controle ou intervenções indevidas em matérias de natureza eminentemente técnica.

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1 O mandado de segurança coletivo foi impetrado pelo Sindicato em 29.03.2021 e julgado pela Primeira Turma do STF, sob a relatoria do Ministro Cristiano Zanin, com acórdão publicado em 02.03.2026.

2 Trata-se da TC nº 045.032/2020-3, processo de fiscalização na modalidade levantamento, decorrente de deliberação constante em Despacho exarado pelo Ministro Bruno Dantas, em 29.10.2020, na TC nº 037.057/2020-0. 

3 Art. 21, caput: “O resultado deficitário nos planos ou nas entidades fechadas será equacionado por patrocinadores, participantes e assistidos, na proporção existente entre as suas contribuições, sem prejuízo de ação regressiva contra dirigentes ou terceiros que deram causa a dano ou prejuízo à entidade de previdência complementar”. [...]