Secex Consenso: STF passa a discutir os limites da atuação do TCU

O STF retomou, em 29 de abril, o julgamento da ADPF 1.183¹, que discute a constitucionalidade da criação da Secex Consenso - Secretaria de Controle Externo Consensual no âmbito do TCU - Tribunal de Contas da União². A controvérsia envolve a possibilidade de a Corte de Contas federal instituir, por meio de ato infralegal - IN-TCU 91/22 -, mecanismos de solução consensual de controvérsias, inclusive com a criação de estruturas internas voltadas à mediação e à construção de soluções negociadas com administrados.

A iniciativa, concebida no contexto de modernização da atuação do controle externo, busca privilegiar instrumentos de natureza dialógica e preventiva, em linha com tendências contemporâneas do Direito Administrativo. Ainda assim, sua instituição por meio de instrução normativa e a amplitude de seus efeitos suscitaram questionamentos quanto à compatibilidade com os limites constitucionais das competências do Tribunal de Contas.

O julgamento foi inaugurado com o voto do presidente, min. Edson Fachin, que enfrentou diretamente a questão dos limites das competências constitucionais do TCU à luz dos arts. 70 e 71 da Constituição Federal. Partindo da premissa de que tais competências são taxativamente delimitadas, o Ministro reconheceu a relevância da consensualidade no Direito Administrativo contemporâneo, mas destacou que sua adoção, especialmente quando dotada de efeitos jurídicos relevantes sobre relações contratuais, depende de fundamento legal específico.

Nesse contexto, entendeu que a instituição, por meio da IN-TCU 91/22, de um regime amplo de solução consensual de controvérsias - com potencial para produzir efeitos modificativos sobre contratos administrativos - extrapola os limites do poder regulamentar da Corte de Contas. Apontou riscos institucionais associados à atuação do TCU como mediador ou homologador de acordos, notadamente a possibilidade de sobreposição de funções, com interferência em esferas próprias do Poder Executivo e do Poder Judiciário, bem como o eventual comprometimento da atuação fiscalizatória posterior. Com base nessas premissas, propôs interpretação conforme à Constituição para restringir a atuação da Secex Consenso ao âmbito das tomadas de contas especiais, por se tratar de procedimento dotado de previsão legal e inserido no núcleo das competências constitucionais do Tribunal.

Em sentido diverso, o ministro Flávio Dino apresentou voto no qual reconhece a legitimidade da criação da Secex Consenso como expressão do poder de auto-organização do TCU, com fundamento nos arts. 73 e 96 da Constituição Federal. Para o ministro, o TCU ocupa posição institucional singular no arranjo constitucional brasileiro, sendo-lhe assegurada autonomia para estruturar seus órgãos e definir seus procedimentos internos. A partir dessa perspectiva, entendeu que a criação de instâncias voltadas à consensualidade se insere em um movimento de aperfeiçoamento do controle externo, com ênfase na prevenção de litígios e na estabilização de expectativas. Destacou, ainda, que o modelo instituído pela IN-TCU 91/22 contém salvaguardas relevantes, como a voluntariedade do procedimento, a participação de múltiplos atores institucionais, a necessidade de homologação pelo Plenário e a submissão ao controle jurisdicional do STF.

Ao votar pela manutenção do modelo criado pela IN-TCU 91/22, fez ressalva pontual no que diz respeito à definição da autoridade competente para instaurar o procedimento consensual, propondo, por razões de simetria e respeito ao princípio do juiz natural, que tal atribuição recaia sobre o relator do processo, e não sobre a presidência do TCU.

A discussão sobre a distribuição dessas competências decisórias, contudo, não permanece restrita ao plano teórico. A IN-TCU 102/26³, publicada recentemente, promoveu alteração na disciplina da consensualidade, passando a prever que, nos casos em que não seja admitido o requerimento de solução consensual pelo presidente do TCU, ou não seja ratificada a admissibilidade pelo Relator, a decisão deverá ser submetida a referendo do Plenário como condição para a continuidade do processo. Do ponto de vista prático, a mudança reduz o protagonismo decisório anteriormente concentrado na Presidência e, em alguma medida, também no Relator, ao deslocar a palavra final sobre a admissibilidade para o colegiado, reforçando a dimensão institucional e compartilhada do processo decisório no âmbito do TCU.

Nesse contexto, o julgamento da ADPF 1.183 foi suspenso após pedido de vista do ministro Cristiano Zanin, em um cenário no qual outros ministros também sinalizaram a necessidade de maior reflexão sobre os fundamentos apresentados.

Embora a controvérsia diga respeito, em termos imediatos, à constitucionalidade da criação da Secex Consenso, o debate instaurado no Supremo permite revisitar uma questão mais ampla relacionada ao papel institucional do Tribunal de Contas da União no sistema de controle externo. Isso porque, é possível se identificar, na atuação da Corte de Contas federal ao longo do tempo, um movimento de expansão de suas competências que se manifesta em duas dimensões distintas, mas complementares: uma expansão horizontal e uma expansão vertical.

A expansão horizontal diz respeito ao avanço da atuação da Corte de Contas sobre novas categorias de jurisdicionados, ampliando o universo de entidades sujeitas ao controle externo. Esse fenômeno pode ser observado, por exemplo, na crescente atuação do TCU sobre entidades fechadas de previdência complementar patrocinadas por entes estatais, tradicionalmente submetidas à regulação e supervisão especializada da Previc - Superintendência Nacional de Previdência Complementar. Trata-se, nesse caso, de uma ampliação do próprio campo de incidência do controle externo, que passa a alcançar atores cuja atuação já se encontra disciplinada por estruturas regulatórias específicas.

Já a expansão vertical refere-se ao aprofundamento e à intensificação das atividades fiscalizatórias sobre entes que já se encontram sob a jurisdição do Tribunal. Trata-se de um movimento de incremento da densidade do controle, que passa a alcançar dimensões mais complexas da atuação administrativa, inclusive em matérias de elevada tecnicidade. A atuação recente do TCU em temas relacionados à governança, à gestão de riscos e à estruturação de controles internos no sistema de previdência complementar ilustra esse fenômeno, evidenciando a crescente incursão da Corte de Contas em aspectos que demandam elevado grau de especialização e familiaridade com dinâmicas próprias de determinados setores regulados.

A criação da Secex Consenso parece se inserir nesse movimento mais amplo de transformação institucional, representando, sob certa perspectiva, um ponto de inflexão no protagonismo do TCU ao incorporar instrumentos de natureza consensual à sua atuação fiscalizatória. Não por acaso, o tema passa agora a ser objeto de exame pelo STF, em um contexto no qual se começa a delinear uma preocupação institucional não propriamente com a legitimidade do controle, mas com os seus contornos, limites e formas de exercício.

Essa preocupação, que emerge de forma mais nítida no julgamento em curso, também se refletiu na intervenção do ministro André Mendonça, que, apesar de não ter apresentado o seu voto, trouxe ao debate uma preocupação de natureza mais ampla, ao destacar o risco de transformação paulatina dos tribunais administrativos em instâncias que avançam sobre matérias próprias da discricionariedade do Poder Executivo e da jurisdição.

A mesma linha de preocupação institucional já havia sido sinalizada anteriormente pela própria Corte Constitucional, em precedente recente envolvendo a atuação do TCU sobre os fundos de pensão. Na ocasião, embora tenha reconhecido, incidentalmente, a possibilidade de fiscalização, o ministro Cristiano Zanin chamou atenção para a necessidade de se refletir sobre a amplitude, a intensidade e a forma de exercício desse controle, destacando a importância de coordenação para evitar sobreposições indevidas entre instâncias de controle⁴. Não por acaso, no julgamento em curso da ADPF 1.183, o Ministro requereu vista dos autos, em movimento que reforça a preocupação já manifestada e abre espaço para amadurecimento da discussão também pelos demais integrantes da Corte.

A questão assume especial relevância em setores que já se encontram submetidos a estruturas regulatórias e de supervisão altamente especializadas como, por exemplo, o segmento de previdência complementar fechada. Nesses ambientes, a atuação concomitante de múltiplos órgãos de controle pode gerar tensões institucionais relevantes, além de potenciais riscos de duplicidade de atuação e de interferência em matérias de elevada complexidade técnica, como aquelas relacionadas à gestão de ativos, à avaliação atuarial e à dinâmica de mercado.

Nesse contexto, o julgamento da ADPF 1.183 parece transcender a discussão sobre a validade de um instrumento específico. Mais do que isso, ele sinaliza a abertura de um debate mais amplo acerca dos contornos da atuação do controle externo e, sobretudo, da necessidade de coordenação entre os diversos atores responsáveis pela supervisão da Administração Pública.

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1 A ação foi ajuizada pelo Partido Novo em abril de 2024 sob a alegação de ampliação indevida das atribuições do TCU. 

2 A Secretaria foi criada pelo TCU por meio da iniciativa do seu então Presidente, Ministro Bruno Dantas.

3 A Instrução Normativa nº 102/2026 incluiu o § 3º ao art. 5º da Instrução Normativa nº 91/2022, com a seguinte redação: “Não admitido o requerimento de solução consensual pelo Presidente do TCU, ou não ratificada a admissibilidade pelo relator, a decisão será submetida a referendo do Plenário, como condição para a continuidade do processo."

4 STF, Primeira Turma, Mandado de Segurança nº 37.802-DF, Decisão Monocrática, Rel. Ministro Cristiano Zanin, j. em 27/10/2025.