Prefeitura do Rio proíbe parceria com ONGs que recebam recurso de emendas parlamentares: Aperfeiçoamento ou arbitrariedade na gestão das parcerias?

A prefeitura do Rio de Janeiro aprovou novas regras que impedem OSCs - Organizações da Sociedade Civil, também chamadas de ONGs, que recebem recursos de emendas parlamentares de firmar parcerias com o município. Segundo a administração municipal, a medida busca aprimorar a gestão dos acordos com essas entidades. A iniciativa, da forma como foi aprovada, no entanto, parece desconectada das melhores práticas do setor.

O município do Rio de Janeiro aprovou, em julho de 2026, um pacote de cinco decretos relacionados a parcerias com organizações da sociedade civil. Entre essas medidas, está o decreto 58.291/26, que proíbe que entidades que colaboram com a prefeitura recebam recursos oriundos de emendas parlamentares de destinação específica. Ou seja, a organização que receber emendas parlamentares federais, estaduais ou municipais não poderá firmar ou manter parceria ou contrato de gestão com a prefeitura do Rio de Janeiro.

A novidade pode até soar razoável diante de operações policiais que identificam esquemas milionários de desvio de recursos públicos por meio do uso de emendas parlamentares e de organizações de fachada.  

No entanto, embora tenham sido apresentadas como uma resposta para fortalecer a governança das parcerias e enfrentar distorções existentes, uma análise mais aprofundada revela que seus efeitos jurídicos caminham em sentido oposto. Em vez de aprimorar os mecanismos de coordenação e controle, aprofundam problemas estruturais, geram desconfiança nas organizações da sociedade civil aliadas do Poder Público e tornam ainda mais complexo um ambiente já marcado pelo excesso de regulação.

Um primeiro aspecto é que um dos princípios invocados pelo pacote de medidas é a isonomia entre as entidades executoras. Todavia, o próprio decreto 58.291/26, que estabelece a referida proibição, prevê exceções às organizações "que atuem ou venham a atuar, junto ao Município, exclusivamente nas modalidades 'per capita', 'capacidade instalada' e 'projeto'". Como se pode perceber, as três hipóteses de exceção são formuladas em termos tão genéricos que, na prática, conferem grande margem de discricionariedade/arbitrariedade à prefeitura para decidir que entidades poderão ou não manter acordos com o município. A regra acaba se aproximando da fórmula: "não pode, mas, se quisermos, pode".

Outro ponto é que a vedação também revela uma disputa por parte do município em ser o destinatário final do recurso transferido por meio das emendas. Isso porque, com a proibição de que as entidades recebam emendas diretamente dos parlamentares, o decreto acaba por induzir que estes destinem recursos exclusivamente para o município do Rio de Janeiro, que se torna assim o único destinatário legitimado para essas transferências no território. Mesmo que essa não seja a melhor alternativa para a política ou a decisão do parlamentar.

Por fim, a legislação vigente, especialmente a lei 13.019/14, o chamado MROSC - Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, já oferece um aparato legal suficiente para disciplinar a execução das parcerias entre o Estado e as organizações da sociedade civil. Estabelece regras completas para a execução desses recursos, exigindo transparência, rastreabilidade e mecanismos de controle, vedando inclusive a criação de condições de celebração de parcerias impertinentes ou irrelevantes para o seu objeto específico.

O grande problema das emendas parlamentares reside na apropriação indevida do orçamento público pelo Poder Legislativo, com o consequente comprometimento de um dos pilares do Estado Democrático de Direito: o equilíbrio e a independência entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e o respeito às suas funções típicas. O Poder responsável pela execução da política pública é o Executivo, não o Legislativo.

A anunciada boa intenção do município deveria ser alcançada por meio de melhoria nos padrões de qualidade da parceria, e não na vedação às emendas, que - enquanto não forem revogadas do ordenamento jurídico ou declaradas inconstitucionais pelo STF - são válidas, lícitas e vigentes, não cabendo ao Poder Executivo atribuir caráter ilegal à sua prática.

Da forma aprovada, o município, pura e simplesmente, transfere às organizações da sociedade civil o ônus de um desequilíbrio institucional entre os Poderes, afastando ainda mais a presença das boas organizações - que fazem um trabalho relevantíssimo - no Município do Rio de Janeiro.

Certo é que, nos últimos anos, as emendas têm comprometido o planejamento, etapa essencial do ciclo das políticas públicas. Isso ocorre sobretudo quando os recursos são destinados sem vinculação clara a prioridades públicas, critérios de seleção e coordenação com os programas existentes. 

Contudo, ao proibir a celebração de parcerias com entidades destinatárias finais de emendas parlamentares, a nova disciplina desloca o foco dos reais desafios da governança, cria obstáculos desnecessários à atuação das OSCs e compromete a continuidade, a eficiência e a organização da prestação de serviços públicos.

Por essas razões, qualquer nova regulamentação sobre a matéria das parcerias deveria levar em consideração o conjunto normativo já existente, evitando a criação de regras que aumentem a burocracia sem ganhos efetivos de controle, fenômeno chamado de Criminalização Burocrática das Organizações da Sociedade Civil¹ .

O excesso de exigências pode representar uma forma de sufocamento das organizações da sociedade civil e comprometer sua autonomia. Aliás, esse risco foi um dos pontos debatidos na audiência pública realizada pelo ministro Flávio Dino no STF, em junho de 2025.

Além disso, a proibição interfere no federalismo cooperativo, sobretudo nas políticas de saúde e educação em que a colaboração e a transversalidade são marcas registradas de nossas políticas setoriais. A restrição não organiza o sistema de parcerias, interfere na dinâmica de financiamento das organizações da sociedade civil e limita indevidamente o acesso a uma fonte legítima de recursos. Proíbe-se e ainda se proíbe mal.

A norma foi editada na esteira de uma operação que ganhou repercussão na mídia. Sob o argumento de otimizar a organização de recursos, representa uma reação a um episódio específico sem uma reflexão mais ampla. O efeito prático é a imposição de obstáculos reais às organizações sérias e à consolidação da norma nacional que regula o regime jurídico geral das parcerias.

Para além de arroubos normativos, é preciso compreender os impactos reais de medidas como essa na organização administrativa do Estado brasileiro. O fortalecimento das políticas públicas exige maior participação da sociedade civil e diálogo permanente com as entidades, não a criação de barreiras que limitem sua atuação e reduzam a capacidade da sociedade em contribuir para o interesse público.

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1. Link para relatório da pesquisa elaborada pelos autores do texto disponível em: https://plataformaosc.org.br/blog/2023/12/18/criminaliza-burocratica-das-organizacoes-da-sociedade-civil/