Reflexões sobre o modelo de desestatização da CEDAE

A aprovação do Novo Marco Legal do Saneamento Básico, instituído pela lei federal 14.026 em 15 de julho de 2020, representou uma significativa inflexão no regime jurídico-regulatório do setor de infraestrutura brasileiro.

A norma instituiu um contraponto ao modelo anterior, ao estabelecer a obrigatoriedade de processos licitatórios concorrenciais e vedar a assinatura de novos contratos de programa entre municípios e companhias estatais. Ainda, fixou metas ambiciosas de universalização, determinando que 99% da população tenha acesso à água potável e 90% ao esgotamento sanitário até o ano de 2033.

Com fundamento nesse novo modelo, o Estado do Rio de Janeiro, impactado por dificuldades financeiras e a consequente incapacidade de investimento para cumprimento das metas de universalização instituídas, estruturou, com o apoio técnico do BNDES - Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social, o modelo de concessão da CEDAE -  Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro.

Historicamente, a CEDAE operava no Estado sob um modelo de integração vertical quase absoluta, no qual era encarregada da prestação integral de todas as fases do serviço de água e esgotamento sanitário: captação de água bruta, tratamento em larga escala, distribuição domiciliar, coleta de esgoto e tratamento e destinação final dos efluentes.

Em processos usuais de desestatização, a concessão do serviço público ocorre de modo pleno, com a transferência integral de todas as etapas do ciclo produtivo ao parceiro privado. O modelo contratual adotado no Rio de Janeiro, no entanto, instituiu um sistema híbrido, com o desmembramento operacional da cadeia de fornecimento.

Em síntese, a CEDAE permaneceu como responsável pela prestação dos serviços de captação, adução de água bruta e tratamento de água (upstream), operando-se a delegação aos parceiros privados apenas do abastecimento de água potável aos usuários, além das etapas do esgotamento sanitário (downstream)¹.

Na prática, as concessionárias passaram a comprar a água já tratada da estatal em regime de atacado para realizar a gestão comercial e a distribuição direta aos domicílios, além de assumirem integralmente a expansão, a operação e os vultosos investimentos necessários para a implementação das redes de coleta e tratamento de esgoto nas respectivas localidades concedidas.

A opção pela delegação parcial da prestação do serviço público encontra amparo no ordenamento jurídico. A lei geral de saneamento básico ( 11.445/07), em seus arts. 3º-A e 3º-B, conceitua o serviço público de esgotamento sanitário a partir de componentes e atividades autônomas, franqueando ao Poder Concedente a faculdade de delegar apenas frações específicas dessa cadeia de valor.

Essa premissa é reforçada pela lei geral de concessões (lei federal 8.987/1995), que confere à Administração Pública a prerrogativa de modelar o objeto da outorga segundo critérios de oportunidade, conveniência e viabilidade técnica. No âmbito fluminense, essa estrutura foi chancelada pela LC 184/18 e pelo decreto estadual 47.422/20, que conferem higidez normativa ao arranjo institucional adotado.

No entanto, a implementação desse modelo desmembrado demanda reflexão, uma vez que a divisão de um ciclo de utilidade pública essencialmente contínuo introduziu variáveis financeiras complexas que exercem forte pressão inflacionária sobre as estruturas de custos locais.

O primeiro aspecto a ser observado diz respeito à ocorrência de "dupla margem" aliada à rigidez da estrutura tarifária do setor. Como a concessionária atua como compradora obrigatória da água produzida pela CEDAE, qualquer reajuste, oscilação ou ineficiência no custo da produção estatal impacta diretamente na operação e, consequentemente, na prestação do serviço.

A questão se torna ainda mais relevante por se tratar de concessão dos serviços de saneamento, que possuem custos fixos impostos por leis, como gratuidades, isenções e subsídios para tarifas sociais.

Cria-se, assim, um nítido paradoxo operacional e regulatório. A concessionária assume a rigidez de custos e obrigações sociais de interesse público inerentes à concessão, ao mesmo tempo em que absorve a volatilidade econômica de uma cadeia de fornecimento estatal alheia à sua atuação. Trata-se de externalidade vertical que gera profunda assimetria contratual, comprometendo diretamente a previsibilidade do fluxo de caixa, com reflexos diretos na equação econômico-financeira do contrato de concessão.

O segundo aspecto crítico para a sustentabilidade dos contratos dessa natureza se refere aos riscos inerentes à prestação coordenada dos serviços e à dependência operacional em relação à estatal. Eventuais falhas na prestação dos serviços integrantes do upstream impactam diretamente a operação dos parceiros privados no downstream, culminando em reflexos indesejados.

Situações que comprometam, por exemplo, a qualidade da água bruta, paralisações técnicas nos sistemas de tratamento e divergências nas medições da vazão acarretam severos prejuízos às concessionárias, que vão desde o desgaste reputacional perante o mercado, até a exposição a sanções administrativas aplicadas pelas agências reguladoras e ao ajuizamento de ações judiciais por parte dos usuários. 

Produz-se, assim, um evidente desalinhamento de riscos, em que a concessionária absorve o impacto operacional, financeiro e sancionatório decorrente de falhas incorridas pelo ente público, o que tende a desembocar na instauração de morosos pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro ou litígios contra a estatal, destinados ao ressarcimento dos prejuízos suportados.

Diante desse panorama, a análise do modelo fluminense convida a uma reflexão profunda sobre o equilíbrio entre a eficiência da prestação dos serviços em um sistema partilhado e os impactos financeiros às concessionárias. A descentralização das etapas operacionais, outrora verticalizadas, exige um aparato regulatório sofisticado para evitar que conflitos corporativos ou desalinhamentos técnicos, jurídicos e econômico-financeiros entre o ente público e os entes privados prejudiquem o objetivo primordial do Novo Marco do Saneamento Básico, que é a universalização da água e do saneamento básico.

Conclui-se, sob uma ótica estritamente econômica e de eficiência regulatória, com uma pergunta fundamental: seria esse modelo híbrido de desmembramento entre a produção estatal e a distribuição privada o desenho mais indicado e sustentável para assegurar a universalização dos serviços, a modicidade tarifária e a eficiência?

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1. Item 1.1.11 do Edital de Licitação. “CEDAE: Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro, sociedade de economia mista estadual, com sede na Avenida Presidente Vargas, nº 2655, Cidade Nova, CEP 20210-030, Rio de Janeiro/RJ, responsável pela prestação dos serviços de captação, adução de água bruta e tratamento de água, com a qual deve ser celebrado o CONTRATO DE INTERDEPENDÊNCIA, ANEXO VI do CONTRATO”.

Item 1.1.62 do Edital de Licitação. “SERVIÇOS: atividades integradas que compreendem a totalidade dos serviços a serem prestados pela CONCESSIONÁRIA, assim caracterizadas: (I) abastecimento de água potável: serviço público que abrange as atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e os seus instrumentos de medição; (II) esgotamento sanitário: serviço público que abrange as atividades de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente”.