Recurso contra a suspensão cautelar do dentista tem efeito suspensivo?

1. A premissa e a questão

O recurso administrativo, em regra, não suspende a eficácia da decisão recorrida. É o que estabelece o art. 61 da lei 9.784/1999, com ressalva expressa: salvo disposição legal em contrário. Na odontologia, essa disposição existe. O art. 18, § 4º, da lei 4.324/1964 dispõe que, da imposição de qualquer penalidade, cabe recurso ao Conselho Federal no prazo de 30 dias, sem efeito suspensivo, “salvo nos casos das alíneas "d" e "e", em que o efeito será suspensivo”. As alíneas “d” e “e” são a suspensão e a cassação do exercício profissional.

A resolução CFO 237/21 autorizou os Conselhos Regionais de Odontologia a suspender cautelarmente o cirurgião-dentista cuja ação coloque em risco a saúde ou a integridade física dos pacientes, ou esteja na iminência de fazê-lo.

A medida é declarada pelo plenário do Conselho Regional por até 30 dias, prorrogáveis (art. 2º, § 4º e § 6º), e determina a entrega da carteira de registro profissional, retida enquanto durarem seus efeitos (art. 2º, § 8º). Contra ela, o art. 3º prevê recurso ao Conselho Federal em 15 dias, sem efeito suspensivo, apreciado pela Diretoria na primeira reunião posterior ao protocolo.

O profissional permanece, assim, impedido de trabalhar enquanto aguarda a revisão de medida adotada antes do julgamento do processo ético que o próprio ato manda instaurar (art. 2º, § 3º), ou seja, antes de qualquer contraditório, que a resolução só assegura no processo ético instaurado depois da decretação da medida.

O confronto entre as duas normas é direto. A lei confere efeito suspensivo ao recurso contra a decisão que suspende o exercício da odontologia. A resolução nega esse efeito ao recurso contra a decisão que suspende o exercício da odontologia a título cautelar. Muda o nome da medida e o momento em que ela é adotada, mas não muda o que ela produz: o cirurgião-dentista deixa de atender e entrega a carteira profissional.

A questão que se coloca é a seguinte: a garantia do art. 18, § 4º, da lei 4.324/1964 protege apenas a suspensão aplicada como pena, ao fim do processo ético, ou toda decisão cujo conteúdo seja a interrupção do exercício profissional?

Defendemos a segunda alternativa. O recurso contra a suspensão cautelar tem efeito suspensivo, e a cláusula em sentido contrário do art. 3º da resolução CFO 237/21 não pode afastá-lo.

Há quatro fundamentos que sustentam essa conclusão: (i) a lei especial já escolheu o regime recursal das medidas que interrompem o exercício da odontologia, e o regulamento de execução confirmou a escolha (art. 18, § 4º, lei 4.324/1964; art. 38, § 2º, decreto 68.704/1971); (ii) a suspensão cautelar produz o mesmo efeito jurídico imediato da suspensão sancionatória, e no mesmo limite temporal; (iii) a resolução pode disciplinar procedimento, mas não criar exceção à lei; (iv) as restrições ao exercício profissional comportam interpretação estrita (art. 5º, XIII, CF). Passa-se ao exame de cada um deles.

2. A lei especial já fez a escolha, e o regulamento a confirmou

A lei 4.324/1964 instituiu os Conselhos Federal e Regionais de Odontologia e disciplinou seu poder sancionador. O art. 18 enumera as penas aplicáveis, entre elas a suspensão do exercício profissional até 30 dias (alínea “d”) e a cassação (alínea “e”). O § 4º subtrai justamente essas duas hipóteses da regra da eficácia imediata.

O decreto 68.704/1971, que regulamenta a lei, repetiu a opção no art. 38, § 2º: o recurso só terá efeito suspensivo quando a decisão cominar pena de suspensão ou cassação do exercício profissional.

O art. 38 deve ser lido por inteiro. Vamos lá. O § 1º condiciona o processamento do recurso contra multa ao depósito do valor; o § 2º confere efeito suspensivo à suspensão e à cassação. O regulamento separou, portanto, a sanção reversível por equivalente pecuniário daquela que retira do profissional o exercício da atividade. O critério da graduação recursal é a interrupção do exercício, não a natureza patrimonial ou moral da reprimenda.

A consequência é de hierarquia normativa. A antinomia não se estabelece apenas entre a resolução e a lei. O ato do Conselho contraria também o regulamento de execução editado pelo chefe do Poder Executivo, ao qual está subordinado, e que a própria resolução CFO 237/21 invoca em seu preâmbulo como fonte de competência. resolução de conselho profissional não afasta decreto regulamentar, que tem força de lei.

Registre-se o limite desse argumento. O art. 38 do decreto trata do recurso contra o resultado do julgamento e alude à pena de suspensão. Lido literalmente, o dispositivo não alcança a medida cautelar. Ele não é invocado aqui como norma de incidência direta, mas como confirmação do critério adotado pela lei. A tese, como se verá, não depende de qualificar a cautelar como pena.

A disciplina interna do próprio CFO converge para esse desenho. O art. 37 do Código de Processo Ético Odontológico, aprovado pela resolução CFO 59/04, reconhece efeito suspensivo aos recursos contra decisões que imponham censura pública, suspensão ou cassação. A norma administrativa não cria a garantia; reproduz, no processo ético, a escolha feita pela lei.

A lei 9.784/1999, posterior, não altera essa conclusão. Trata-se da lei geral do processo administrativo federal, e seu art. 61 preserva a disposição legal em contrário. A lei 4.324/1964, por sua vez, é especial quanto ao regime recursal da fiscalização odontológica. Mesmo o art. 45 da lei 9.784/1999, que admite providências cautelares motivadas em caso de risco iminente, nada dispõe sobre o efeito do recurso.

Competência para adotar a cautelar e regime de impugnação dessa cautelar são questões diferentes.

3. Cautelar no nome, suspensão nos efeitos

A objeção parte da natureza jurídica da medida.

O preâmbulo da resolução CFO 237/21 afirma que a suspensão cautelar não possui natureza punitiva, porque destinada a evitar dano irreparável ou de difícil reparação.

A distinção é correta em sua premissa: a cautelar neutraliza risco presente, com cognição sumária; a pena pressupõe juízo definitivo de responsabilidade, ao fim de cognição exauriente. Flávio Garcia Cabral observa que medidas cautelares administrativas podem conviver com a presunção de inocência quando a legislação as delimita temporalmente, afasta seu caráter antecipatório e exige o cumprimento dos pressupostos legais (CABRAL, 2023).

Sucede que a diferença de finalidade não elimina a identidade do efeito jurídico imediato. Tanto a suspensão definitiva quanto a cautelar retiram do cirurgião-dentista a possibilidade de exercer a profissão, e ambas se materializam na retenção da carteira profissional. Na cautelar, a restrição ocorre antes da instrução completa e produz danos econômicos, assistenciais e reputacionais que o julgamento posterior não recompõe.

O decreto 68.704/1971, no art. 42, prevê que, na hipótese de suspensão ou cassação, o Conselho Regional notifique o interessado, recolha a carteira profissional e comunique o fato à autoridade sanitária da região e aos órgãos públicos competentes quando o infrator exercer função pública. O Código de Processo Ético Odontológico repete o desenho: o art. 44 condiciona a execução a decisão final da qual não caiba recurso com efeito suspensivo, ou, cabendo, não tenha sido interposto; e o art. 45 lista as mesmas três consequências, recolhimento da carteira, comunicação à autoridade sanitária e comunicação ao órgão empregador.

A resolução 237/21 reproduz precisamente essas três consequências e as antecipa para momento em que julgamento algum existe. A resolução não se limitou a negar efeito suspensivo ao recurso. Transplantou para a fase cautelar o regime de execução da pena e suprimiu a única condição que a lei, o decreto e o próprio código do CFO associam a essa execução, que é a decisão final não sujeita a recurso suspensivo.

A comparação de prazos torna o ponto mais preciso. A pena de suspensão do art. 18, “d”, da lei 4.324/1964 tem limite de 30 dias e é imposta ao fim do processo ético. A suspensão cautelar do art. 2º, § 4º, da resolução CFO 237/21 é decretada, igualmente, por até 30 dias, com base em cognição sumária. Não há apenas identidade de efeito; há identidade de duração. Atribuir eficácia imediata à medida sumária é conferir à decisão menos garantida a força que a lei negou à decisão mais garantida.

A própria resolução revela a dificuldade. Entre seus considerandos, o CFO invocou o fato de que a lei 4.324/1964 prevê a pena de suspensão do exercício profissional. O ato buscou na lei o fundamento do poder de interromper a atividade e, ao mesmo tempo, recusou o regime recursal que a mesma lei associou a essa interrupção. Não é coerente extrair do art. 18 a competência e desprezar o seu § 4º.

A tese não depende, portanto, de converter a cautelar em pena. Basta reconhecer que a garantia do art. 18, § 4º, protege o exercício profissional contra a decisão cujo conteúdo seja a suspensão.

Leitura exclusivamente nominal permitiria ao regulador afastar a proteção legal pela troca do rótulo: a mesma restrição material, pelo mesmo prazo, perderia o efeito suspensivo por ser chamada de cautelar. Esse formalismo inverte a hierarquia normativa e esvazia a finalidade do dispositivo.

4. O limite do poder regulamentar

A resolução pode detalhar procedimento, prazo de tramitação, documentação e competência interna, mas não pode criar exceção à lei.

Ainda que se admita a validade da suspensão cautelar prevista na resolução CFO 237/21, a expressão “sem efeito suspensivo”, constante de seu art. 3º, não prevalece contra o art. 18, § 4º, da lei 4.324/1964.

O desvio, aliás, não se limita ao efeito do recurso. O art. 3º da resolução fixou prazo recursal de 15 dias, enquanto o art. 18, § 4º, da lei e o art. 38, caput, do decreto 68.704/1971 estabelecem 30 dias. Atribuiu ainda o julgamento à Diretoria do Conselho Federal, e não ao seu Plenário. O ato construiu, por via infralegal, regime recursal paralelo ao legal.

O vício é autônomo em relação ao aqui discutido, mas sua constatação reforça a conclusão: a resolução não detalhou a lei nesse ponto, verdadeiramente a substituiu.

5. A interpretação estrita das restrições ao exercício profissional

A liberdade de exercício profissional, assegurada pelo art. 5º, XIII, da Constituição, reforça a leitura estrita das restrições.

Em caso envolvendo conselho profissional, a segunda turma do STJ assentou, a reboque de decisão do TRF da 3º Região, que, sem previsão legal expressa, não se pode ampliar limitação ao exercício da profissão por ato infralegal (AgInt no AREsp 1.921.558/SP, relatora ministra Assusete Magalhães, DJe de 12/11/21).

O precedente não examinou a resolução CFO 237/21 nem o efeito suspensivo aqui discutido. Oferece, contudo, parâmetro aplicável: a atuação regulamentar do conselho termina onde começa restrição não autorizada pela lei ou, como neste caso, garantia por ela retirada.

Resta a objeção de maior peso, fundada na proteção do paciente: havendo risco iminente, suspender a cautelar durante o recurso supostamente frustraria sua função. O problema, como se verá, é aparente e não autoriza que o órgão administrativo refaça por resolução a ponderação estabelecida pelo legislador.

Essa ponderação tem sentido identificável. A lei distribuiu competências entre o Conselho Regional e o Conselho Federal e reservou ao órgão nacional a palavra final sobre as medidas que interrompem o exercício da odontologia. A cassação só produz efeitos ad referendum do Conselho Federal (art. 18, "e"). A suspensão, embora aplicada pelo Regional, tem a eficácia sustada pelo recurso ao Federal (art. 18, § 4º). Em ambas as hipóteses, a decisão local não basta.

O desenho protege o profissional contra o risco de arbítrio na instância mais próxima do conflito. O Conselho Regional convive com as rivalidades do mercado local, com denúncias apresentadas por concorrentes e com a pressão da comunidade odontológica da região. O órgão nacional decide a distância desses interesses.

O recurso, nesse arranjo, não é etapa formal: é a garantia de que o afastamento do profissional, que atinge o exercício da profissão e a fonte de subsistência, seja confirmado por instância diversa daquela que o decretou. A contrapartida é o dever de presteza. Reconhecer o efeito suspensivo impõe ao Conselho Federal o julgamento prioritário do recurso.

A comparação com a medicina confirma a leitura, porque a arquitetura legal é a mesma.

A lei 3.268/1957 e a lei 4.324/1964 preveem o mesmo elenco de penas, entre elas a suspensão do exercício por até 30 dias e a cassação ad referendum do Conselho Federal. Diante de estruturas idênticas, o Conselho Federal de Medicina regulou a medida cautelar em sentido oposto ao do CFO.

A resolução CFM 2.306/22 permite ao plenário do Conselho Regional decretar a interdição cautelar, mas condiciona sua efetivação ao referendo do Conselho Federal (art. 30, § 3º) e fixa como termo inicial da medida a data da sessão em que o CFM a referendar (art. 35, § 1º). A decisão regional, isoladamente, não produz efeito.

O CFM manteve, portanto, no órgão federal o controle sobre a interrupção do exercício profissional, na linha do que a legislação estabelece. O CFO seguiu caminho inverso: conferiu eficácia imediata à decisão regional e retirou do recurso o efeito que a lei lhe atribui. O modelo compatível com a legislação federal existe, é praticado e não impede a proteção do paciente em área na qual o risco é igualmente grave.

Acrescente-se que a própria resolução dispõe dos instrumentos aptos a proteger o paciente sem suprimir a garantia recursal: apreciação do recurso na primeira reunião posterior ao protocolo (art. 3º, § 1º), ordem de preferência na tramitação e no julgamento do processo ético (art. 2º, § 3º), revogação da medida a qualquer tempo (art. 2º, § 7º) e comunicação imediata à vigilância sanitária e ao órgão empregador (art. 3º, caput e § 2º). A celeridade e a atuação do órgão sanitário, e não a supressão infralegal do efeito suspensivo, são as respostas compatíveis com a lei.

Se a escolha legal se tornou inadequada diante de novos riscos, a alteração cabe à lei, não à resolução.

6. O efeito suspensivo nasce com o recurso

A consequência prática é também uma mudança de linguagem. No recurso administrativo, o profissional não deve requerer a concessão discricionária do efeito suspensivo com fundamento no parágrafo único do art. 61 da lei 9.784/1999. Deve afirmar que o efeito decorre da lei especial e se produz ope legis, com a interposição tempestiva. O pedido adequado é de reconhecimento e observância de efeito já produzido, com a imediata sustação da suspensão até o julgamento pelo CFO.

A mesma precisão orienta eventual controle judicial. A controvérsia não é, em primeiro plano, se o juiz deve conceder efeito suspensivo por conveniência ou pela presença de dano de difícil reparação. É se a Administração pode recusar eficácia ao efeito que a lei atribuiu ao recurso. Nessa formulação, o provimento buscado é declaratório e mandamental: reconhecer a incidência do art. 18, § 4º, da lei 4.324/1964 e afastar a aplicação da cláusula incompatível do art. 3º da resolução CFO 237/21.

Assim, a controvérsia se põe como violação de lei federal, e não como exegese de ato de conselho.

Conclusão

A suspensão cautelar e a suspensão definitiva não se confundem quanto à finalidade e ao momento de aplicação. Coincidem no resultado que levou o legislador a diferenciar o regime recursal, e coincidem também no prazo: ambas impedem o exercício da odontologia por até 30 dias. Admitir que a Administração reproduza esse resultado antes do julgamento e, ao mesmo tempo, afaste o efeito suspensivo previsto em lei é permitir que uma resolução reduza a proteção legal justamente quando ela mais se justifica.

A leitura conjunta do art. 18, § 4º, da lei 4.324/1964, do art. 38, § 2º, do decreto 68.704/1971 e do art. 61 da lei 9.784/1999 conduz, assim, a uma conclusão objetiva: o recurso tempestivo contra a suspensão cautelar do cirurgião-dentista tem efeito suspensivo automático. Não se trata de favor a ser pedido ao Conselho, mas de consequência legal a ser por ele reconhecida.

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 5º, XIII. Texto oficial. Acesso em: 4 set. 2026.

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CABRAL, Flávio Garcia. A afetação de direitos fundamentais pelo uso de medidas cautelares administrativas. Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura, v. 6, n. 22, p. 101-123, 2023. Artigo e DOI. Acesso em: 4 set. 2026.

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CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA. resolução CFO nº 237, de 14 de maio de 2021. Dispõe sobre a suspensão cautelar do exercício profissional. Página oficial. Acesso em: 4 set. 2026.

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