IBS e CBS na aviação: O que a lei diz e o que falta regulamentar

A tributação do transporte aéreo pelo IBS e pela CBS produziu, nos últimos meses, um debate raro em qualidade e precário em conclusões. Raro porque mobilizou simultaneamente direito internacional aéreo, desenho de IVA, direito regulatório e jurisprudência constitucional. Precário porque boa parte das teses circula sem que se tenha delimitado, com precisão, o que a lei efetivamente diz, qual instrumento normativo sustenta cada argumento e o que ainda depende de ato das autoridades brasileiras.

O objetivo deste texto é consolidar as posições e seus fundamentos, sem tomar partido quanto ao mérito da incidência, e sustentar que a controvérsia, enquanto não decidida a questão de competência, é menos um problema de tese e mais um problema de regulamentação ausente.

O que a lei diz

Convém separar quatro regras que vêm sendo tratadas como uma só.

A primeira é o critério espacial: o art. 11, VI, da LC 214/25 fixa como local da operação, no serviço de transporte de passageiros, o local de início do transporte.

A segunda é a base de cálculo: o art. 12, § 8º, determina que, no transporte internacional de passageiros, a base será a metade do valor cobrado caso os trechos de ida e volta sejam vendidos em conjunto. A afirmação corrente de que “só uma perna paga” é, portanto, imprecisa em dois sentidos: o resultado não decorre de regra de exportação, e sim de redução de base; e ele está condicionado à venda conjunta, de modo que o bilhete de ida vendido isoladamente com saída do Brasil tem base integral.

A terceira é a imunidade das exportações: o art. 80 define exportação de serviço como o fornecimento a residente ou domiciliado no exterior com consumo no exterior. O § 1º-A, I, incluído pela LC 227/26, considera consumo no exterior o fornecimento cujo local da operação não seja no país nos termos dos incisos II a IX do art. 11. Como o inciso VI está nessa faixa, o transporte iniciado em território nacional tem local da operação no País e, por consequência, não se qualifica como exportação, qualquer que seja a residência do passageiro.

A quarta é o regime específico: o art. 284, IV, sujeita o transporte aéreo regional a regime próprio, definido no § 1º, VIII, como a aviação doméstica com voos com origem ou destino na Amazônia Legal ou em capitais regionais, centros sub-regionais, centros de zona ou centros locais classificados pelo IBGE, na forma regulamentada pelo Ministério de Portos e Aeroportos. O art. 287 reduz em 40% as alíquotas incidentes sobre o transporte aéreo regional. O § 3º do art. 284 condiciona a definição das rotas a ato conjunto do Comitê Gestor do IBS e do Ministro de Estado da Fazenda, com base em classificação da Agência Nacional de Aviação Civil, vedada a exclusão de rotas em prazo inferior a dois anos.

Os argumentos contra a incidência

O primeiro argumento contra a incidência tem origem nas Convenções internacionais. Sustenta-se que o art. 15 da Convenção de Chicago, promulgada pelo decreto 21.713/1946, veda que se imponham direitos ou outros impostos simplesmente pelo privilégio de trânsito sobre o território, ou de entrada ou de saída nele, às aeronaves de outro Estado contratante ou às pessoas ou bens que estejam a bordo delas, e que a exigência configuraria não benefício fiscal, mas ausência de jurisdição, porque o Brasil teria renunciado ao poder de tributar. A distinção, nesse caso, importa: onde não há jurisdição, não há benefício a estender, e não incide a vedação jurisprudencial à atuação do Judiciário como legislador positivo. Some-se que o texto promulgado no Brasil emprega “direitos ou outros impostos”, ao passo que o texto autêntico em inglês fala em “fees, dues or other charges”. A discrepância não amplia a obrigação internacional assumida, mas suscita questão distinta e ainda não enfrentada: a de saber o que foi efetivamente incorporado à ordem interna pelo decreto de promulgação.

O segundo argumento é institucional, segundo o qual o art. 156-A, § 6º, V, da Constituição autoriza lei complementar a dispor sobre regime específico para operações alcançadas por tratado ou convenção internacional. O art. 178 do texto constitucional acrescenta que a lei, quanto à ordenação do transporte internacional, observará os acordos firmados pela União, atendido o princípio da reciprocidade. No RE 636.331, tema 210 da repercussão geral, o STF apoiou-se nesse dispositivo para reconhecer a prevalência das Convenções de Varsóvia e de Montreal sobre o CDC.

O terceiro argumento decorre da política internacional, fundamentando-se no fato de que o documento 8.632 da Organização da Aviação Civil Internacional, em sua resolução aprovada pelo Conselho, recomenda, na Cláusula 3, que cada Estado contratante reduza na maior medida praticável e planeje eliminar, assim que suas condições econômicas permitirem, toda forma de tributação sobre a venda ou o uso do transporte aéreo internacional. A ressalva condicional integra o enunciado e costuma desaparecer na citação corrente. O comentário 16 registra que a prática normal é a alíquota zero.¹

O quarto argumento, por fim, tem natureza econômica e setorial: a estrutura de custos da aviação, com arrendamento internacional de aeronaves e motores, escalas de tripulação, custos aeroportuários e catering, não comporta comparação simples com outros modais. O setor chega à reforma desonerado de ICMS desde que a ADIn 1.600 afastou o imposto do transporte aéreo de passageiros, e com PIS/Cofins a zero desde a lei 14.592/23. A transição para a alíquota integral seria, por isso, abrupta, com efeito sobre demanda, conectividade e turismo receptivo. A preocupação foi vocalizada recentemente pelo vice-presidente regional da IATA para as Américas, Peter Cerdá, que apontou a reforma tributária como o principal problema do setor no país. Segundo estimativa da ALTA - Associação Latino-Americana e do Caribe de Transporte Aéreo, por ele dirigida, a alíquota de 26,5% elevaria em 16,1% o preço das passagens domésticas e em 13,3% o das internacionais, com retração de demanda de 21,1% e 17,8%, respectivamente.²

Os argumentos a favor da incidência

O primeiro argumento favorável à incidência tem origem no texto normativo. O art. 15 da Convenção de Chicago não trata de tributo sobre o serviço de transporte, mas de cobrança pelo privilégio de trânsito. O contencioso europeu sobre o dispositivo é dividido. Em R (Federation of Tour Operators) v HM Treasury [2007] EWHC 2062 (Admin), § 56, o Tribunal Superior inglês qualificou o art. 15 como cláusula essencialmente de não discriminação e afastou a proibição quanto ao Air Passenger Duty, porque o tributo incide na decolagem independentemente do destino, inclusive em voos internos, e por isso não é exigido unicamente pelo direito de saída.³ Em sentido oposto, o Conselho de Estado belga, na decisão 144.081, de 3 de maio de 2005, reconheceu eficácia direta ao dispositivo e anulou tributo municipal calculado por passageiro embarcado.⁴ No caso brasileiro, o IBS e a CBS alcançam o transporte iniciado no País qualquer que seja o destino, inclusive o voo doméstico, o que aproxima a hipótese do precedente inglês e a afasta do belga.

O segundo é hierárquico: se o tratado prevalece, não há isenção a discutir, e sim ausência de competência. O argumento parte do art. 178 da Constituição, do qual o Supremo extraiu, no tema 210, regra de prevalência sobre a lei interna. O dispositivo, porém, tem objeto delimitado: trata da ordenação do transporte, não da repartição de competências tributárias. E a tese do tema 210 foi fixada para tratados limitadores da responsabilidade das transportadoras aéreas de passageiros.

O terceiro é de coerência de desenho institucional projetado pela reforma tributária. Isso porque a opção declarada foi por base ampla, não cumulatividade plena, princípio do destino e alíquota padrão como regra, com exceções expressas na Constituição. Cada exceção é compensada com elevação da alíquota de referência sobre os não contemplados. O setor obteve a exceção da aviação regional e não obteve a do transporte internacional.

O quarto é essencialmente empírico, pois a afirmação de que nenhum país tributa o transporte aéreo internacional não se sustenta. O exemplo mais atual é justamente a Índia: o imposto incide sobre bilhetes emitidos no país, internacionais inclusive, sempre que a jornada ali se inicia (desde 22 de setembro de 2025, 5% na classe econômica e 18% nas demais, e não o par de 5% e 12% que a comparação corrente ainda repete).⁵ A própria IATA registra que Panamá, Colômbia e México cobram IVA sobre viagens internacionais.⁶

O quinto, por fim, é comparativo. O modelo brasileiro do art. 12, § 8º, não é uma singularidade. A Colômbia adota há décadas exatamente a mesma técnica: os arts. 431 e 461 do Estatuto Tributario mandam liquidar o imposto sobre o valor total do bilhete quando expedido de uma via somente e sobre 50% do valor quando expedido de ida e volta; e o art. 421-1 sujeita ao IVA os bilhetes internacionais adquiridos no exterior para viagem originada em território nacional.⁷ É, ponto a ponto, a combinação de origem e meia base que resulta do art. 11, VI, com o art. 12, § 8º.

O recorte da aviação regional

Há aqui um debate distinto, no qual as posições se invertem. Sustenta-se que a definição de voo regional é matéria de regulação, não de lei tributária, e que o recorte gera problemas práticos de fronteira: escalas posteriores à decolagem, segregação de bilhetes com tratamentos distintos em um mesmo voo, e efeitos concorrenciais entre rotas próximas.

Vale dizer, a LC 214/25 não define voo regional por conta própria: remete à classificação do IBGE, à regulamentação do Ministério de Portos e Aeroportos e, quanto às rotas, a ato conjunto fundado em classificação da ANAC. O problema não é usurpação de competência regulatória, e sim delegação sem parâmetros estabilizados.

Merece qualificação também o desfecho pretendido. Ora, no RE 405.579, o Supremo assentou que a eventual inconstitucionalidade de critério restritivo conduziria à inaplicabilidade integral do benefício, e não à sua extensão. Quem ataca o recorte da aviação regional arrisca, portanto, derrubá-lo para todos, inclusive para quem hoje o aproveita. E, na ADIn 2.669, a Corte recusou estender ao transporte terrestre de passageiros o resultado daquela mesma ADIn 1.600. O fez por maioria, vencidos quatro ministros, ao fundamento de que a alegada violação à isonomia seria insuficiente, por se tratar de áreas distintas, regidas por normas também distintas. O precedente neutraliza, nos dois sentidos, o argumento de equiparação entre modais.

A agenda que falta

Nenhuma das posições acima é superficial, e nenhuma delas se resolve por adesão. O que chama atenção é que boa parte da insegurança atual decorre de atos que ainda não foram praticados.

No plano tributário, três definições estão pendentes.

A primeira é o tratamento do bilhete de ida vendido isoladamente e das vendas segmentadas, inclusive em acordos de interlining e code share, sob a condicionante de venda conjunta do art. 12, § 8º, cuja literalidade cria incentivo artificial ao empacotamento comercial pela mesma companhia.

A segunda é a articulação entre o art. 11, VI, e o § 1º-A do art. 80, especialmente quanto à segregação da parcela executada ou consumida no exterior, prevista no § 5º do mesmo artigo.

A terceira, e a mais relevante para o debate público, é a memória de cálculo do impacto líquido. As projeções divulgadas, que variam de 20% a 26%⁸ e medem aumento de preço médio de passagem, não alíquota, não vieram acompanhadas de demonstração que confronte a exigência na saída contra o crédito de querosene de aviação, arrendamento, catering, serviços aeroportuários e navegação aérea. Sem esse confronto, o debate se dá em torno de números brutos apresentados como líquidos, e nem o setor nem a administração podem reivindicar precisão. Some-se a isso uma questão que o debate sequer formulou: se a redução de base do art. 12, § 8º, restringe a apropriação de créditos. A lei complementar não o veda expressamente, e a resposta separa dois cenários economicamente muito distintos: o colombiano, em que o trecho de regresso é tratado como hipótese não sujeita ao imposto, e o mexicano, em que a parcela não tributada é exportação à alíquota zero, com crédito integral.⁹

No plano regulatório, a pendência é o ato conjunto do art. 284, § 3º, e a classificação de rotas pela ANAC. É ali que se decide se o regime reduzido se aplica por trecho ou por malha operada. Em comunicado de 13 de maio de 2026, o Ministério de Portos e Aeroportos defendeu proposta que vai além dessa alternativa: o enquadramento passaria a ser por empresa, alcançando companhias que destinem ao menos 50% da oferta de assentos a rotas regionais.¹⁰ A proposta agrava o problema que pretende resolver, porque o art. 284, § 1º, VIII, define o regime por voo e o § 3º fala em rotas; um critério construído sobre a empresa, e não sobre o voo ou a rota, tem lastro duvidoso na delegação legal. A escolha tem consequência concorrencial direta e assimétrica entre companhias de portes distintos, e é matéria de regulação econômica antes de ser matéria tributária.

Há ainda uma verificação factual que o debate pressupõe sem ter feito. A invocação do art. 156-A, § 6º, V, exige demonstrar que algum acordo internacional efetivamente alcança a operação. Cabe às autoridades brasileiras esclarecer se os acordos de serviços aéreos firmados pelo País contêm cláusula tributária que ultrapasse combustível, provisões e renda, alcançando tributos sobre a venda de bilhetes. Registre-se, a propósito, que o Brasil não figura, no Suplemento ao Documento 8632 publicado em 25 de agosto de 2021, entre os Estados que notificaram à Organização sua posição em relação à resolução do Conselho.¹¹

O ano de 2026 é período de alíquotas de teste: 0,1% de IBS, como alíquota estadual, e 0,9% de CBS, sendo que o art. 348, § 1º, da LC 214/25 dispensa o recolhimento de quem cumprir as obrigações acessórias, e a incidência efetiva sobre o setor só se inicia em 2027. É exatamente a janela para que essas definições sejam produzidas.

Neutralidade e segurança jurídica não são princípios que se invocam ao final, quando o contencioso já se instalou. São resultados de decisões administrativas e regulatórias tomadas antes que os preços sejam formados, os sistemas parametrizados e as malhas redesenhadas.

A discussão sobre o mérito da incidência é legítima e seguirá seu curso, no Congresso ou no Judiciário; o que pode, inclusive, esvaziar boa parte da agenda descrita acima, se prevalecer a leitura de que o art. 15 da Convenção de Chicago retira do Brasil o poder de tributar a venda do bilhete. Enquanto não prevalece, porém, as definições continuam pendentes e o calendário não para. Portanto, a regulamentação sobre estes temas tem que ser clara, de forma a se evitar um contencioso adicional sobre a matéria.

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1. INTERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION. ICAO’s policies on taxation in the field of international air transport. Doc 8632. 3. ed. Montreal: ICAO, 2000. No mesmo sentido: KEEN, Michael; STRAND, Jon. Indirect taxes on international aviation. Washington, DC: IMF, 2006 (IMF Working Paper WP/06/124); INTERNATIONAL TRANSPORT FORUM. Decarbonising air transport: acting now for the future. Paris: OECD Publishing, 2021, p. 27.

2. CALMON, Elisa. Passagens aéreas mais caras e custos “nas alturas”: o peso da reforma tributária para a aviação. NeoFeed, 21 set. 2026. Disponível em: https://neofeed.com.br/negocios/passagens-aereas-mais-caras-e-custos-nas-alturas-o-peso-da-reforma-tributaria-para-a-aviacao/. Acesso em: 23 set. 2026.

3. REINO UNIDO. High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Administrative Court. R (Federation of Tour Operators and others) v HM Treasury [2007] EWHC 2062 (Admin), j. 4 set. 2007, §§ 56-57. Disponível em: https://caselaw.nationalarchives.gov.uk/ewhc/admin/2007/2062. Acesso em: 24 set. 2026.

4. BÉLGICA. Conseil d’État. Arrêt nº 144.081, de 3 maio 2005. A decisão é descrita e parcialmente transcrita no § 81 do julgado inglês citado na nota anterior.

5. ÍNDIA. GST Council. Recommendations of the 56th meeting of the GST Council. Nova Délhi, 3 set. 2025.

6. INTERNATIONAL AIR TRANSPORT ASSOCIATION. Taxes applied to air transport enterprises and services. Genebra: IATA, 2025.

7. COLÔMBIA. Decreto 624, de 30 de março de 1989. Estatuto Tributario, arts. 421-1, 431 e 461. Diario Oficial, Bogotá, 1989.

8. Números atribuídos à IATA (alta de 23% nas passagens domésticas e de 26,3% nas internacionais) e ao CEO da Latam (alta superior a 20%). SETOR aéreo brasileiro prevê alta superior a 20% nas passagens com reforma tributária. Diário do Comércio, 28 abr. 2026. Disponível em: https://diariodocomercio.com.br/economia/reforma-tributaria-passagens-aereas/. Acesso em: 24 set. 2026.

9. MÉXICO. Ley del Impuesto al Valor Agregado, arts. 16 e 29. Diario Oficial de la Federación, Cidade do México, 29 dez. 1978.

10. BRASIL. Ministério de Portos e Aeroportos. MPor propõe modelo de regulamentação da reforma tributária para fortalecer aviação regional. Brasília, DF, 13 maio 2026. Disponível em: https://www.gov.br/portos-e-aeroportos/pt-br/assuntos/noticias/2026/05/mpor-propoe-modelo-de-regulamentacao-da-reforma-tributaria-para-fortalecer-aviacao-regional. Acesso em: 24 set. 2026.

11. INTERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION. Supplement to Doc 8632: ICAO’s policies on taxation in the field of international air transport. Montreal: ICAO, 25 ago. 2021 (informações recebidas dos Estados até 28 jan. 2021).