Para além das urnas

Para além das urnas: Pparticipação, diálogo e consensualidade nas cidades

Em períodos eleitorais, a democracia volta ao centro das conversas. Discute-se representação, escolha, legitimidade e futuro. É natural: o voto é uma das expressões mais visíveis e decisivas da democracia. Mas ele não esgota a experiência democrática.

Depois das urnas, a vida pública continua. E é nas cidades que boa parte dela ganha forma concreta, em situações tão diversas quanto a vaga na escola, o atendimento de saúde, o acolhimento de pessoas vulneráveis, o transporte, o ordenamento urbano, a proteção ambiental, a cultura, a assistência social e as parcerias com organizações da sociedade civil. É também nas cidades que as decisões públicas encontram pessoas reais, interesses diversos, limitações orçamentárias, urgências e conflitos.

Por isso, pensar a democracia no plano municipal exige olhar para além do momento eleitoral. Exige perguntar como as decisões são construídas, quem consegue participar, de que maneira as divergências são organizadas e quais instrumentos permitem transformar conflito em solução pública juridicamente adequada.

A própria Constituição oferece diretrizes importantes. Ao tratar da organização local, prevê mecanismos de participação no planejamento e assegura a iniciativa popular em matérias de interesse da comunidade. A democracia nesse espaço, portanto, não foi concebida apenas como escolha periódica de representantes. Há nela uma dimensão participativa que precisa se realizar no cotidiano.

Abrir espaços é apenas o primeiro passo

O repertório institucional de participação aumentou muito nas últimas décadas. Conselhos, audiências públicas, consultas, conferências, ouvidorias, processos coletivos e estruturais, entre outros mecanismos, criaram diferentes caminhos para que novas vozes cheguem aos espaços de decisão.

O problema é que presença não é sinônimo de influência. Um procedimento pode admitir dezenas de manifestações e, ainda assim, produzir pouca escuta. A Administração ou o órgão responsável pela decisão pode realizar uma audiência pública e, ainda assim, não deixar claro quais contribuições foram efetivamente consideradas. Da mesma forma, pode receber contribuições tecnicamente relevantes, mas deixá-las dispersas em centenas ou milhares de páginas, sem organização que permita incorporá-las de modo útil ao processo decisório. Em outras palavras, ampliar formalmente a participação não garante, por si só, melhor diálogo institucional.

A democracia participativa não se fortalece apenas com a abertura de novos espaços de participação. Ela depende da capacidade institucional de transformar presença em escuta ativa, fomentar o diálogo mesmo diante de divergências e fazer com que as contribuições apresentadas sejam efetivamente consideradas, de modo que seja possível identificar, na construção e na fundamentação da decisão, como os argumentos relevantes foram processados - ainda que não tenham sido acolhidos.

O amicus curiae é um bom exemplo. Seu fortalecimento no processo brasileiro ampliou a possibilidade de que entidades, especialistas e grupos afetados ofereçam perspectivas que talvez não aparecessem pela atuação das partes originárias. Mas, quando um mesmo processo reúne numerosas intervenções sem adequada organização - com argumentos repetidos, sobrepostos ou apresentados em sustentações sucessivas -, surge um novo desafio: como preservar a pluralidade sem transformar participação em acúmulo de informação difícil de processar?

Estudos recentes sobre a participação do amicus curiae reforçam essa preocupação: a admissão formal de novos participantes, por si só, não assegura maior pluralidade ou qualidade argumentativa. Abrir o processo é importante, mas a qualidade democrática também depende do modo como a participação é organizada.¹

O amicus curiae, contudo, é apenas uma das manifestações desse desafio. A mesma questão se coloca em audiências públicas, consultas, processos estruturais, conselhos de políticas públicas e outros espaços participativos: como transformar abertura institucional em diálogo capaz de qualificar a decisão pública?

Consensualidade: Outra forma de lidar com o conflito

Durante muito tempo, a atuação administrativa foi descrita principalmente a partir da oposição entre autoridade pública e interesse privado. Nesse modelo, negociar podia ser confundido com abrir mão do interesse público.

Essa compreensão mudou. A consensualidade passou a ocupar espaço crescente no Direito Público como técnica de gestão de problemas e interesses públicos, desde que respeitados os limites jurídicos, as competências envolvidas, os direitos protegidos e a necessária motivação das escolhas administrativas.

A literatura sobre consensualidade administrativa aponta que soluções construídas de forma dialogada podem favorecer eficiência, segurança jurídica, participação dos interessados e maior aderência prática das decisões. O art. 26 da LINDB é uma expressão normativa dessa transformação ao admitir compromissos para eliminar irregularidades, incertezas jurídicas ou situações contenciosas na aplicação do Direito Público.²

Mas talvez a contribuição mais interessante da consensualidade seja justamente compreender que ela não se resume à celebração de acordos. Muitas vezes, começa antes: na criação de um ambiente em que os envolvidos consigam compreender a problemática, explicitar limites, identificar convergências, organizar divergências e construir caminhos possíveis.

Consensualidade, portanto, não significa ausência de conflito. Pode significar uma forma institucionalmente mais qualificada de lidar com ele. Isso não significa que todo diálogo deva terminar em consenso: em determinadas situações, a função democrática do processo participativo está também em tornar o dissenso visível, inteligível e adequadamente considerado na decisão.

Direitos indisponíveis também exigem soluções

A expansão da consensualidade no Direito Público trouxe consigo uma questão sensível: como construir soluções consensuais quando estão em jogo interesses ou direitos indisponíveis?

A resposta exige cuidado. Indisponibilidade não pode ser confundida, automaticamente, com impossibilidade de construção consensual. Há direitos e interesses que não podem ser renunciados, afastados ou reduzidos pela simples vontade dos envolvidos. Isso, porém, não significa que todos os aspectos relacionados à sua concretização estejam fechados a qualquer espaço de composição.

Pense-se, por exemplo, em uma política municipal de acolhimento de idosos. As exigências destinadas a assegurar dignidade, segurança, integridade e cuidado adequado não podem ser afastadas por acordo. Mas imagine uma situação em que os espaços disponíveis não atendam, de imediato, a todas as adequações exigidas. Uma resposta puramente binária - manter tudo como está ou interromper o acolhimento - pode acabar produzindo exatamente a desproteção que o Direito pretende evitar.

A construção consensual pode, nesse caso, estar no caminho para alcançar a conformidade: definir quais medidas são urgentes, quais adaptações demandam prazo, que providências provisórias podem reduzir riscos, como ocorrerá o acompanhamento e quais serão as consequências do descumprimento.

Não se negocia o direito dos idosos a um acolhimento digno. O que pode ser construído consensualmente, dentro dos limites jurídicos aplicáveis, é o modo de concretizá-lo com segurança e efetividade.

E dificilmente uma situação dessa natureza será resolvida por um único ator. A solução pode exigir diálogo entre diferentes órgãos da própria Administração, entidades responsáveis pelo atendimento, instituições de controle e demais integrantes da rede de proteção. Cada um dispõe de competências, informações e possibilidades de atuação distintas.

É justamente nesse ponto que consensualidade e cooperação se aproximam. Uma favorece a construção dialogada de soluções; a outra permite articular competências, responsabilidades e capacidades institucionais distribuídas entre diferentes atores, dentro e fora da mesma instituição. Em problemas públicos complexos, muitas vezes não basta escolher uma porta: é preciso combinar portas, instrumentos e capacidades.

Essa mudança de perspectiva acompanha uma transformação mais ampla do próprio Direito Público. O ordenamento jurídico brasileiro passou a prestigiar a solução consensual sempre que ela se mostrar juridicamente possível e adequada ao problema enfrentado. No campo do Direito Público, o art. 26 da LINDB oferece fundamento específico para a celebração de compromissos; em perspectiva mais ampla, o art. 3º, § 2º, do CPC reforça a diretriz de que o Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos. Não se trata de impor o consenso nem de abandonar a autoridade administrativa. Trata-se de superar a ideia de que a resposta estatal deve ser necessariamente unilateral para proteger o interesse público.

A preferência pela solução consensual também não transforma o acordo em um fim em si mesmo. Haverá situações em que a Administração deverá decidir unilateralmente e outras que exigirão pronunciamento judicial. O que muda é a pergunta inicial: antes de recorrer à imposição ou ao litígio, cabe verificar se diálogo, cooperação ou algum mecanismo consensual pode produzir uma solução juridicamente adequada e efetivamente realizável.

Esse modo de pensar é bastante significativo para os Municípios. Os problemas que chegam à Administração raramente respeitam fronteiras rígidas entre órgãos, disciplinas jurídicas ou políticas públicas. E, cada vez mais, temas novos se somam aos desafios tradicionais: questões tributárias complexas, transformação urbana, novas formas de financiamento de políticas públicas, inovação tecnológica, economia digital e relações com organizações da sociedade civil. Problemas diferentes exigem combinações diferentes de conhecimento, competências e instrumentos.

Participação, informação e capacidade de decisão

A mesma lógica ajuda a olhar para os espaços de participação. Se diferentes vozes são chamadas a contribuir, é importante que suas manifestações possam ser compreendidas, relacionadas e efetivamente consideradas.

Isso não significa criar novas camadas de burocracia. Muitas vezes, medidas relativamente simples podem melhorar bastante a qualidade da escuta: organizar contribuições por temas, identificar convergências e divergências, reunir argumentos semelhantes e deixar mais claro quais questões permanecem abertas à decisão.

A tecnologia também pode colaborar. Ferramentas de inteligência artificial, por exemplo, podem auxiliar na sistematização de grandes volumes de informação, desde que submetidas à supervisão humana, à transparência e à possibilidade de revisão. A tecnologia, nesse contexto, não decide nem escolhe quais vozes merecem ser ouvidas. Serve para tornar um debate complexo mais compreensível, sem substituir a avaliação qualitativa das contribuições nem apagar nuances, divergências ou posições minoritárias.

O desafio, portanto, não é tornar a participação mais pesada, mas mais útil. Criar espaços de diálogo só faz sentido se as contribuições puderem circular, ser compreendidas e chegar, de alguma forma, ao processo de decisão.

A cidade como espaço de democracia cotidiana

É nos municípios que essa nova forma de enxergar os problemas públicos demonstra sua dimensão mais concreta. O território reúne atores, interesses, competências e políticas que, embora organizados separadamente pela Administração, encontram-se na vida real.

Uma iniciativa de desenvolvimento urbano pode envolver mobilidade, habitação, meio ambiente, atividade econômica e arrecadação. Um projeto relacionado à sustentabilidade ou à geração de créditos de carbono pode exigir diálogo entre áreas ambientais, patrimoniais, econômicas e jurídicas. Uma controvérsia tributária pode repercutir sobre investimentos, atividade empresarial e receitas necessárias ao financiamento de políticas públicas. Em outras situações, organizações da sociedade civil, empresas, órgãos de controle e diferentes estruturas governamentais precisam participar da construção da resposta.

É por isso que cooperação, participação e consensualidade não devem ser vistos como compartimentos isolados. São ferramentas que podem se combinar de maneiras diferentes conforme a natureza do problema.

A lógica multiportas ajuda justamente a compreender essa mudança. Não existe uma única forma adequada para enfrentar todos os problemas públicos. Há situações que exigem decisão administrativa, outras que recomendam negociação, algumas que dependem de cooperação entre instituições e aquelas em que a via judicial continuará sendo necessária. A literatura recente sobre o tema reforça esse caráter sistêmico, em que diferentes portas, técnicas e conexões institucionais podem se articular conforme o problema enfrentado.^3,4

Abraçar essa perspectiva não significa tornar a Administração menos firme. Significa torná-la mais capaz de escolher, entre diferentes caminhos juridicamente possíveis, aquele que melhor responda ao problema concreto.

E onde entra a Advocacia Pública municipal?

A Advocacia Pública ocupa uma posição singular nesse cenário porque atua justamente no ponto de encontro entre Direito e gestão. Conhece o contencioso, mas também acompanha os processos administrativos, os limites normativos, a estrutura das políticas públicas e as dificuldades concretas de implementação de determinadas soluções.

Essa posição amplia as possibilidades da atuação consultiva e contenciosa. Além da defesa do Município em juízo e do controle de juridicidade, as Procuradorias podem contribuir para a construção de soluções: estruturar compromissos, identificar espaços juridicamente legítimos de negociação, apoiar arranjos de cooperação, organizar responsabilidades, prevenir conflitos e ajudar a transformar decisões em caminhos juridicamente seguros e administrativamente viáveis.

Não se trata de atribuir à Advocacia Pública o protagonismo sobre as políticas públicas, muito menos de substituir gestores, áreas técnicas, órgãos de controle ou instâncias de participação social. Seu papel é outro: contribuir para conectar juridicidade, governança e realidade institucional.

Essa função é ainda mais importante diante de problemas que atravessam diferentes órgãos, competências e interesses. Nesses casos, o parecer jurídico não precisa se limitar a identificar obstáculos. Pode também indicar alternativas juridicamente possíveis, explicitar limites, apontar riscos e colaborar para a construção de soluções que consigam sair do papel.

Nas cidades, essa capacidade de articulação pode fazer diferença. Quanto mais complexo o problema público, menos suficiente será uma atuação jurídica restrita a responder apenas “pode” ou “não pode”. Muitas vezes, a pergunta mais útil é outra: dentro da juridicidade, como podemos fazer?

Entre uma eleição e outra

A democracia precisa do voto. Precisa de eleições livres e representação legítima. Mas, entre uma eleição e outra, continua sendo construída em milhares de decisões que definem como direitos e políticas públicas chegam à vida das pessoas.

É nesse espaço que participação, diálogo e consensualidade deixam de ser conceitos abstratos. Tornam-se instrumentos de boa governança pública.

O desafio contemporâneo talvez não seja apenas criar novos canais de participação. Muitos já existem. O desafio é fazer com que funcionem melhor: com informação compreensível, escuta qualificada, respeito às competências, organização do dissenso e responsabilidade sobre as decisões tomadas.

No plano municipal, essa tarefa é essencial porque é na cidade que a democracia se torna experiência cotidiana. E talvez uma das melhores medidas de sua qualidade esteja justamente aí: não apenas em quantas vozes conseguem falar, mas na capacidade das instituições de escutar, dialogar e transformar participação em decisões públicas juridicamente responsáveis e concretamente realizáveis.

Se esse olhar fizer sentido, o próximo passo talvez seja menos criar novas estruturas e mais repensar a forma como usamos as que já existem: como ouvimos, como cooperamos, como construímos soluções e como decidimos. A democracia também se fortalece quando as instituições aprendem a tratar problemas complexos com menos automatismo, mais diálogo e maior capacidade de produzir respostas que funcionem na vida real.

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1. MUNHOZ, Manoela Virmond. A participação do amicus curiae: interesse, funções, regime jurídico e classificação. 1. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024. BECKER, Rodrigo Frantz. Amicus curiae: teoria, prática e sugestões de aprimoramento. 1. ed. São Paulo: JusPodivm, 2025.

2. BINENBOJM, Gustavo. A consensualidade administrativa como técnica juridicamente adequada de gestão eficiente de interesses sociais. Revista Eletrônica da PGE-RJ, Rio de Janeiro, v. 3, n. 3, 2020. Disponível em: https://revistaeletronica.pge.rj.gov.br/index.php/pge/article/view/190. Acesso em: 1 out. 2026.

3. DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. O papel do Supremo Tribunal Federal na construção do sistema brasileiro de justiça multiportas. Revista de Processo, v. 356, p. 441-466, out. 2024.

4. TOSCAN, Anissara. Justiça multiportas (4.0): características, elementos e pontos de alavancagem do sistema. Diké - Revista Jurídica, v. 24, n. 29, p. 210-236, 2025. DOI: 10.36113/dike.29.2025.4958. Disponível em: https://periodicos.uesc.br/index.php/dike/article/view/4958. Acesso em: 1 out. 2026.

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 29, XII e XIII.

BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, art. 26.

BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil, arts. 3º, §§ 2º e 3º, e 138.