Flávio Dino suspende trecho de PL que reativa emendas canceladas

Neste domingo, 21, ministro Flávio Dino suspendeu, de forma preventiva, os efeitos do art. 10 do PLP 128/25, que autorizava a revalidação de restos a pagar já cancelados, inclusive de emendas parlamentares.

A medida foi adotada antes mesmo da apreciação do projeto pelo presidente Lula, a quem cabe sancionar ou vetar o texto aprovado pelo Congresso Nacional na última quarta-feira, 17.

O prazo constitucional para a manifestação do presidente da República se encerra em 12/01/26.

A decisão liminar será submetida ao plenário do STF, sem prejuízo de seu cumprimento imediato.

Entenda

A ação foi ajuizada pela Rede Sustentabilidade e pelos deputados/as Federais Túlio Gadêlha, Heloísa Helena, Fernanda Melchionna e Sâmia Bomfim, que apontaram violação ao devido processo legislativo constitucional.

Segundo os impetrantes, o dispositivo questionado permitiria, na prática, a retomada das chamadas emendas de relator (RP 9), conhecidas como "orçamento secreto", cuja execução foi declarada inconstitucional pelo STF em 2022.

Estimativas citadas na ação indicam que, dos cerca de R$ 1,9 bilhão em restos a pagar de emendas parlamentares inscritos desde 2019, aproximadamente R$ 1 bilhão teria origem nesse tipo de emenda.

Violação ao regime constitucional

Ao analisar o pedido, Dino reconheceu a legitimidade dos parlamentares e do partido político para o manejo do mandado de segurança preventivo, destacando que a jurisprudência do STF admite, de forma excepcional, o controle preventivo de constitucionalidade para coibir proposições legislativas incompatíveis com normas constitucionais do processo legislativo ou com cláusulas pétreas.

No mérito, o ministro afirmou haver indícios suficientes de violação ao devido processo constitucional orçamentário, à lei de responsabilidade fiscal e às cláusulas pétreas da separação dos Poderes e dos direitos e garantias fundamentais.

Para o relator, a revalidação de restos a pagar já cancelados não configura simples prorrogação de despesas, mas equivale à criação de nova autorização de gasto, sem lastro em lei orçamentária vigente.

Segundo Dino, essa prática rompe a cadeia normativa que estrutura o regime constitucional das finanças públicas, ao dissociar a execução da despesa do planejamento previsto no plano plurianual, na LDO - lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual.

O ministro ressaltou que restos a pagar regularmente cancelados deixam de existir no plano jurídico, e sua reativação torna imprevisível o encerramento das obrigações estatais, comprometendo a segurança jurídica.

Tentativa de reativar o "orçamento secreto"

Outro ponto destacado na decisão foi a revogação, pelo PLP 128/25, de limites anteriormente previstos para a prorrogação de restos a pagar, ampliando o impacto fiscal da medida.

Dino afirmou que o projeto deixa de configurar um regime excepcional de transição e passa a representar uma iniciativa de largo alcance orçamentário, em desacordo com o cenário de restrição fiscal enfrentado pelo país.

O ministro também observou que o STF já homologou, no âmbito da ADPF 854, um plano de trabalho voltado à superação das distorções associadas ao orçamento secreto, sem qualquer previsão de "ressuscitação" de restos a pagar.

Para S. Exa., o dispositivo impugnado extrapola as balizas institucionais fixadas conjuntamente pelos três Poderes para a conformação constitucional do passado.

Na decisão, Dino enfatizou que o dever de preservação do equilíbrio fiscal é compartilhado por todos os Poderes da República.

Nesse contexto, afirmou que a mesma lógica constitucional de contenção que deve incidir sobre práticas como a concessão indiscriminada de benefícios fiscais também se aplica às tentativas de reativação de recursos oriundos de emendas parlamentares à margem do ciclo orçamentário regular.

Vício de iniciativa e suspensão preventiva

Além das inconstitucionalidades materiais, o relator apontou possível vício formal de iniciativa, ao considerar que o dispositivo trata de matéria de execução orçamentária e gestão financeira, cuja iniciativa é reservada ao chefe do Poder Executivo, nos termos da CF.

Diante da plausibilidade jurídica das alegações e da iminência da sanção presidencial, Dino entendeu presentes os requisitos para a concessão da liminar.

Assim, determinou a suspensão preventiva dos efeitos do art. 10 do PLP 128/25, caso venha a ser convertido em lei, até o julgamento definitivo do mandado de segurança ou eventual reconsideração da medida.

A autoridade apontada como coatora deverá prestar informações no prazo de dez dias, especialmente sobre a compatibilidade da revalidação das emendas de relator com a responsabilidade fiscal e com o plano de trabalho homologado pelo STF.

• Processo: MS 40.684

Veja a decisão.

O que prevê o PLP 128/25?

Aprovado pelo Senado no último dia 17, o PLP 128/25 promove um corte de 10% nos benefícios fiscais federais concedidos a diversos setores e amplia a tributação sobre apostas eletrônicas (bets), fintechs e os juros sobre capital próprio (JCP).

O texto, relatado pelo senador Randolfe Rodrigues, foi aprovado por ampla maioria e seguiu para sanção presidencial.

A proposta vincula a redução dos incentivos ao tipo de mecanismo de concessão e incorpora novas regras de transparência e controle à Lei de Responsabilidade Fiscal.

O corte alcança benefícios relacionados a tributos como PIS/Pasep, Cofins, IPI, IRPJ, CSLL, Imposto de Importação e contribuições previdenciárias patronais, com margem de discricionariedade ao Executivo para definir a implementação.

O projeto preserva imunidades constitucionais e benefícios considerados estratégicos, como os da Zona Franca de Manaus, do Simples Nacional, de programas sociais e de políticas industriais específicas.

Também fixa um limite global: se o total de incentivos ultrapassar 2% do PIB, ficam vedadas novas concessões ou prorrogações, salvo se houver compensação fiscal.

Além disso, o PLP eleva gradualmente a tributação das bets, aumenta o IR sobre os juros sobre capital próprio e majora a CSLL aplicável a fintechs e instituições financeiras.

O texto também revalidou restos a pagar cancelados até 2026, incluindo emendas parlamentares - ponto que motivou a suspensão determinada pelo STF.