STF julga limites de emendas parlamentares nos Estados

Nesta quinta-feira, 19, STF iniciou o julgamento de uma série de ações que discutem os limites das emendas parlamentares impositivas nos Estados e a extensão da participação dos Legislativos estaduais na definição e execução do orçamento público.

Os processos envolvem controvérsias da Paraíba, Rondônia e Mato Grosso sobre temas como percentual das emendas individuais, criação de emendas de comissão e de bancada, fixação de prazos para execução obrigatória e conflitos entre Executivo e Legislativo na tramitação das leis orçamentárias.

A sessão foi destinada às sustentações orais. A análise do mérito das ações será retomada em momento oportuno.

ADIn 7.867

A ação foi proposta pelo governador da Paraíba contra a LDO de 2026.

O caso tem origem em um conflito institucional entre os Poderes: a Assembleia Legislativa promulgou integralmente a LDO antes de considerar os vetos do Executivo, sob o entendimento de que teria havido sanção tácita. Com isso, passaram a coexistir duas versões da mesma lei - uma com vetos e outra sem.

O relator, ministro Edson Fachin, concedeu liminar para suspender dispositivos da norma que tratam de emendas parlamentares impositivas, da fixação de prazo para sua execução e de critérios de reajuste orçamentário de outros Poderes.

Em análise preliminar, o ministro apontou possível inconstitucionalidade material, destacando que o aumento das emendas pode ultrapassar limites fixados pelo STF, além de comprometer a lógica constitucional do orçamento, cuja iniciativa cabe ao Executivo.

Também entendeu que a imposição de prazos pelo Legislativo interfere indevidamente na execução orçamentária, e que emendas parlamentares não podem gerar aumento de despesa sem indicação de recursos.

Fachin ainda alertou para o risco de que os vícios da LDO contaminem a elaboração da LOA - lei orçamentária anual de 2026.

O julgamento havia sido iniciado em novembro de 2025, quando, após sustentações orais, foi suspenso e convertido em diligência, a pedido do ministro Flávio Dino, para coleta de informações adicionais.

Agora, o caso retorna ao plenário físico.

Outras ações

Na mesma sessão, os ministros começaram a analisar outros processos sobre emendas impositivas.

• ADIn 7.906 de Rondônia (relator: Dias Toffoli)

A ação questiona emenda constitucional estadual que ampliou o rol de emendas impositivas para incluir, além das individuais, também as de bancada e de comissão.

O que são emendas impositivas individuais, de bancada e de comissão?
As emendas parlamentares são alterações feitas por deputados ao orçamento público, indicando onde parte dos recursos deve ser aplicada. Quando são impositivas, o governo é obrigado a executá-las. Pela CF, a obrigatoriedade existe apenas para emendas individuais (de cada parlamentar) e, em certos casos, de bancada. O que a norma de Rondônia fez foi ampliar esse modelo para incluir também as emendas de comissão - propostas por grupos de parlamentares dentro da Assembleia.

Em decisão liminar, Toffoli suspendeu os dispositivos, ao entender que a CF prevê execução obrigatória apenas para emendas individuais e de bancada, não contemplando as de comissão. Para o relator, a ampliação promovida pelo Estado extrapola o modelo constitucional e interfere indevidamente na competência do Executivo para planejar e executar o orçamento.

A decisão também alcança normas posteriores (ECs 171/24 e 178/25), por manterem o caráter impositivo das emendas de comissão.

• ADIn 7.869 da Paraíba (relator: Alexandre de Moraes)

O caso trata do percentual destinado às emendas parlamentares individuais. A Constituição estadual previa até 2% da receita corrente líquida, com implementação gradual. O relator concedeu liminar para fixar o limite em 1,55%, alinhando o modelo estadual ao Federal.

Moraes afirmou que as regras do processo legislativo orçamentário são de reprodução obrigatória pelos Estados e destacou que a Assembleia Legislativa, por ser órgão unicameral, deve ser equiparada à Câmara dos Deputados - e não ao Congresso Nacional como um todo.

Segundo o ministro, admitir o percentual de 2% permitiria que deputados estaduais dispusessem de poder orçamentário superior ao dos deputados federais, o que comprometeria o equilíbrio do modelo constitucional.

A decisão também mantém a exigência de destinação mínima de metade das emendas para a área da saúde.

• ADIn 7.643 da Paraíba (relator: Alexandre de Moraes)

A ação, proposta pelo governador da Paraíba, questiona dispositivos da lei estadual 13.040/24 que estabelecem prazos para a execução de emendas parlamentares individuais impositivas no Plano Plurianual estadual de 2024 a 2027.

O relator, ministro Alexandre de Moraes, concedeu liminar para suspender a eficácia das normas questionadas, decisão que já foi referendada pelo plenário.

•  ADIn 7.493, de Mato Groso (relator: Dias Toffoli)

A ação, proposta pelo governador de Mato Grosso, questiona dispositivo da Constituição estadual que elevou para 2% da receita corrente líquida o percentual destinado às emendas parlamentares de execução obrigatória.

O STF analisará se a alteração respeita as regras constitucionais do processo legislativo e do planejamento orçamentário, além da exigência de destinação mínima de recursos para a área da saúde.

O caso foi levado ao plenário presencial após pedido de destaque do ministro Edson Fachin.

• ADIn 7.807, de Mato Grosso (relator: Dias Toffoli)

O plenário ainda deve analisar a ação de Mato Grosso, também sob relatoria de Toffoli, que envolve discussão semelhante sobre limites e expansão das emendas impositivas.

Sustentações orais

O subprocurador-geral dos Tribunais Superiores da PGE/MT, Daniel Gomes Soares de Souza, defendeu que o modelo federal de emendas parlamentares não pode ser reproduzido automaticamente nos Estados.

Segundo ele, o percentual de 2% da receita corrente líquida destinado às emendas individuais em Mato Grosso supera o limite decorrente da simetria com a Câmara dos Deputados, que seria de 1,55%. Afirmou ainda que, entre 2021 e 2025, as despesas com emendas individuais cresceram 311%, ante aumento de 50% da receita corrente líquida.

Na ADIn 7.807, sustentou que as emendas impositivas de bancada não podem ser replicadas no âmbito estadual, pois, no Congresso, as bancadas têm natureza federativa, característica inexistente nos agrupamentos da Assembleia Legislativa. Também afirmou que, proporcionalmente, o poder orçamentário de um deputado estadual de Mato Grosso seria cerca de 27 vezes superior ao de um deputado federal.

Já na ADIn 7.493, pediu que o STF restabeleça o percentual anterior de 1% da receita corrente líquida para as emendas individuais. Subsidiariamente, requereu a fixação do teto de 1,55%. 

Pela Assembleia Legislativa de Mato Grosso, o procurador-geral Ricardo Riva defendeu, na ADIn 7.493, a manutenção do limite de 2% da receita corrente líquida para as emendas parlamentares individuais, com destinação de 50% do valor à saúde.

Segundo ele, a regra federal deve ser reproduzida nos Estados por simetria, sem a redução para 1,55%, já que esse percentual decorre apenas da divisão interna entre Câmara e Senado no sistema bicameral. Para Riva, aplicar 1,55% aos Estados criaria uma assimetria injustificada entre governadores e o presidente da República.

O procurador também sustentou que as emendas impositivas funcionam como instrumento de independência dos parlamentares, especialmente de integrantes da oposição, de alas independentes e de representantes de minorias. Argumentou ainda que essas despesas estão hoje submetidas a forte regulamentação e fiscalização, inclusive por tribunais de contas, Ministérios Públicos e pelo próprio STF no âmbito da ADPF 854.

Na ADIn 7.807, Riva defendeu a constitucionalidade das emendas coletivas de execução obrigatória e pediu que não seja referendada a cautelar concedida por Dias Toffoli. Citou precedente da 2ª turma do STF que reconheceu, em caso municipal, a possibilidade de emendas coletivas impositivas e requereu, no mérito, a improcedência da ação ajuizada pelo governador.