STF limita penduricalhos e impõe teto único à magistratura e ao MP

Nesta quarta-feira, 25, o STF, por unanimidade, fixou tese, em sessão plenária, definindo quais verbas indenizatórias - os chamados "penduricalhos" - podem, ou não, integrar a remuneração de magistrados e membros do Ministério Público.

Essas parcelas, embora classificadas como indenizatórias, vinham sendo utilizadas para permitir que agentes públicos ultrapassassem o teto constitucional, atualmente fixado em R$ 46,3 mil.

Os relatores das ações pautadas - ministros Alexandre de Moraes, Gilmar Mendes, Cristiano Zanin e Flávio Dino - construíram posição unificada sobre o tema, após reuniões e análise das conclusões de comissão instituída pelo próprio STF.

Confira os principais pontos da decisão:

Equiparação

STF reafirmou que carreiras da magistratura e do MP possuem regime remuneratório equiparado, nos termos da CF, e que o teto constitucional permanece fixado no subsídio dos ministros do Supremo (R$ 46.366,19), aplicável a todas as parcelas, inclusive vantagens pessoais.

O que pode ser pago?

O Tribunal também definiu que apenas verbas indenizatórias expressamente previstas em lei Federal poderão ser pagas, ficando vedada a criação de benefícios por atos administrativos, leis locais ou interpretações ampliativas.

Todas as demais parcelas não previstas na tese foram consideradas inconstitucionais e deverão ser imediatamente cessadas.

A Corte estabeleceu um rol taxativo de parcelas indenizatórias admitidas, incluindo diárias, ajuda de custo, indenização por férias não gozadas e gratificação por acúmulo real de jurisdição, entre outras hipóteses previstas em lei.

Além disso, fixou que a soma dessas verbas não poderá ultrapassar 35% do subsídio dos ministros do STF, durante regime de transição, e determinou que seus valores serão padronizados nacionalmente por resolução conjunta do CNJ e do CNMP.

Também foi instituída uma parcela de valorização por tempo de antiguidade, de até 35%, com natureza indenizatória e caráter transitório, destinada a recompor o equilíbrio remuneratório das carreiras.

O que não pode ser pago?

O STF proibiu expressamente o pagamento de uma série de vantagens, como:

• licença compensatória por acúmulo de acervo;
• auxílios diversos (alimentação, moradia, combustível, creche) sem previsão legal;
• conversão em pecúnia de licenças não autorizadas;
• gratificações indevidas por funções inerentes ao cargo.

A decisão também determinou a suspensão de pagamentos retroativos até auditoria pelos Conselhos, ressalvadas decisões judiciais transitadas em julgado.

Outro ponto central é a fixação de que novas verbas só poderão ser criadas por lei Federal ou por decisão do próprio STF, vedando iniciativas autônomas de tribunais e órgãos.

Transparência, controle e impacto fiscal

A tese impõe ainda que todos os órgãos publiquem mensalmente, de forma clara, os valores pagos a seus membros, com identificação das rubricas, sob pena de responsabilização dos gestores.

O STF também reafirmou que honorários da advocacia pública estão sujeitos ao teto constitucional e que fundos vinculados a esses recursos possuem natureza pública, não podendo ser utilizados para criação de vantagens.

Caráter estrutural e início da validade

A decisão foi classificada como estrutural, com acompanhamento pelo CNJ para sua implementação e para subsidiar futura legislação nacional sobre o tema.

A nova sistemática entrará, a partir da folha de pagamento de maio de 2026, com base no mês de referência de abril.

Tese

Veja a íntegra da tese:

"1. Os regimes remuneratórios da Magistratura e do Ministério Público são equiparados, nos termos da Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, que estabeleceu nova redação ao artigo 129, § 4º, da CF/1988, para dispor que o artigo 93 da Constituição Federal aplica-se, no que couber, ao Ministério Público, inclusive o inciso V do artigo 93 da CF.

2. Nos termos do inciso XI, do artigo 37 da Constituição Federal, o teto salarial, a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

3. A presente Tese de Repercussão Geral reafirma o atual valor do teto constitucional, que será mantido em R$ 46.366,19, subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, conforme fixado constitucionalmente pelo Congresso Nacional, a quem compete efetuar a revisão nos termos do inciso X, do artigo 37 da Constituição Federal (súmula vinculante n. 37).

4. O §11 do artigo 37 da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 135, de 2024, exclui, para efeito do limite remuneratório consistente no subsídio dos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público, as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos.

5. Enquanto não editada pelo Congresso Nacional a lei ordinária prevista pelo §11 do artigo 37 da Constituição Federal e, em cumprimento aos princípios da legalidade e moralidade previstos no caput do referido artigo 37, somente poderão compor a remuneração da Magistratura e do Ministério Público as seguintes parcelas indenizatórias mensais e auxílios:

5.1 Parcela de valorização por tempo de antiguidade na carreira (LC 35, art. 65, VIII; LC 75/1993, art. 224), para os ativos e inativos, calculada na razão de cinco por cento do respectivo subsídio a cada cinco anos de efetivo exercício em atividade jurídica, até o máximo de trinta e cinco por cento, mediante requerimento e comprovação; 

5.2 Diárias (LC 75/1993, art. 227, II); ajuda de custo em caso de remoção, promoção ou nomeação que importe em alteração do domicílio legal (LC 75/1993, art. 227, I, “a” c/c LC 35/1979, art. 65, I); pro labore pela atividade de magistério (LC 75/1993, art. 227, VI c/c art. 65, IX); gratificação pelo exercício em comarca de difícil provimento (Lei 8.625/1993, art. 50, IX c/c LC 35/1979, art. 65, X); indenização de férias não gozadas, no máximo de 30 (trinta) dias (LC 75/1993, art. 220, § 3º); gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição (Leis 13.093/2015, 13.094/2015, 13.095/2015, 13.024/2014, 14.726/2023); eventuais valores retroativos reconhecidos por decisão judicial ou administrativa anteriores a fevereiro de 2026, condicionado ao item 5.4. O limite máximo da somatória de todas as previsões será sempre de trinta e cinco por cento do respectivo subsídio.

5.3 Os valores das parcelas indenizatórias mensais e auxílios autorizados no item 5.2 serão padronizados e fixados em resolução conjunta do Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público.

5.4 Os pagamentos dos valores retroativos reconhecidos por decisão judicial não transitada em julgado ou administrativa anteriores a fevereiro de 2026 estão suspensos até a definição de seus critérios em resolução conjunta pelo Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público, após a realização de auditoria, e somente poderão ser efetuados por decisão do Supremo Tribunal Federal.

5.5 A gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição somente será devida quando houver o exercício da jurisdição em mais de um órgão jurisdicional da Justiça, como nos casos de atuação simultânea em varas distintas, em juizados especiais e em turmas recursais. É vedada a concessão dessa gratificação quando as funções a serem exercidas forem inerentes ao cargo do magistrado, como por exemplo, atuação em Turmas, Seções e Plenário; participação em Comissões; atuação no Conselho Superior da Magistratura ou no Órgão Especial.

5.6 A regra do item 5.5 aplica-se integralmente à gratificação por exercício cumulativo de ofícios no âmbito do Ministério Público.

6. Nos termos reconhecidos pelo Supremo Tribunal Federal, são excepcionados desses limites: Décimo terceiro salário (CF, art. 7º, VIII); Terço adicional de férias (CF, art. 7º, XVII); Pagamento de auxílio-saúde, desde que comprovado o valor efetivamente pago (art. 65, I, da LC nº 35/79; art. 227, da LC nº 75/1993; art. 50, II, da Lei nº 8.625/1993); Abono de permanência de caráter previdenciário (CF, art. 40, §19); gratificação mensal paga pelo acúmulo de funções eleitorais (CF, art. 121, §2º c/c Lei nº 8.350/1991).

7. licenças compensatórias as demais parcelas indenizatórias ou auxílios previstos em decisões administrativas, resoluções, leis estaduais, LC 75/1993 e Lei Federal nº 8.625/1993 são inconstitucionais, devendo cessar imediatamente, inclusive: auxílios natalinos, auxílio combustível, licença compensatória por acúmulo de acervo, indenização por acervo, gratificação por exercício de localidade, auxíliomoradia, auxílio alimentação, licença compensatória por funções administrativas e processuais relevantes, licenças compensatória de 1 dia de folga por 3 trabalhados, assistência pré-escolar, licença remuneratória para curso no exterior, gratificação por encargo de curso ou concurso, indenização por serviços de telecomunicação, auxílio natalidade, auxílio creche.

8. É vedada a conversão em pecúnia de licença-prêmio, licença compensatória por exercício de plantão judiciário e de custódia ou qualquer outra licença ou auxílio cujo pagamento não esteja expressamente autorizado nas presentes Teses.

9. A criação e alteração de verbas de caráter remuneratório, indenizatório ou auxílios somente poderão ser realizadas por Lei Federal (CF, art.37, §11) ou por decisão do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, “n”).

10. Resolução conjunta do Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público deverá uniformizar as rubricas das verbas indenizatórias e auxílios reconhecidos como constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, para fins de publicidade, transparência e efetivo controle. 

11. Os Tribunais de Contas (CF, §3º, art. 73 e art. 75), as Defensorias Públicas (CF, §2º, art. 134) e a Advocacia Pública (CF, arts. 131 e 132) deverão respeitar o teto constitucional, nos termos do inciso XI, do artigo 37 da Constituição Federal, sendo vedada a criação ou manutenção de qualquer parcela indenizatória ou auxílio instituídos por resolução ou decisão administrativa. Os pagamentos dos valores retroativos reconhecidos por decisão judicial ou administrativa anteriores a fevereiro de 2026 estão suspensos, ficando os pagamentos condicionados a observância dos critérios fixados nos termos do item 5.4.

12. O pagamento de honorários advocatícios devidos à Advocacia Pública não poderá superar o teto remuneratório fixado na Constituição Federal. 

13. Os fundos de gestão dos honorários advocatícios têm natureza pública, sujeitos aos controles internos e externos previstos constitucionalmente, e não podem custear o pagamento de nenhuma outra parcela remuneratória ou indenizatória, salvo a relativa aos honorários advocatícios. O destino dos montantes existentes nos fundos públicos e aportes futuros estarão sujeitos exclusivamente à regência por lei, sendo vedada a edição de resolução administrativas sobre a matéria.

14. A presente Tese se baseia nas leis orgânicas previstas expressamente na Constituição Federal, por isso não se estende às demais carreiras do serviço público, sendo vedada a sua aplicação extensiva ou por analogia. As parcelas indenizatórias das demais carreiras continuarão a seguir as respectivas leis estatutárias ou a CLT, conforme o caso, até que sobrevenha a lei nacional a ser editada pelo Congresso Nacional.

15. Os Tribunais, Ministérios Públicos, Tribunais de Contas, Defensorias Públicas e Advocacia Pública da União e Estaduais deverão publicar, mensalmente, em seus respectivos sítios eletrônicos o valor exato percebido pelos seus membros, indicando as respectivas rubricas, sob pena de os gestores responderem por discrepâncias entre os valores divulgados e os efetivamente pagos.

16. Atribui-se a estas ações o caráter estrutural, cabendo ao Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro Flávio Dino, acompanhar a implementação de todas as providências aqui previstas, bem como subsidiar a elaboração de proposta de lei nacional para disciplinar a remuneração da magistratura (CF/88, art. 93), em caráter nacional.

17. A presente decisão terá vigência a partir do mês-base abril de 2026, referentes ao mês de maio de 2026.

18. Ficam os Relatores do Supremo Tribunal Federal autorizados a decidirem monocraticamente os casos e as ações a eles distribuídos, conforme as premissas e teses ora fixadas."

Voto conjunto

Ao proferir a primeira parte do voto conjunto, nesta quarta-feira, 25, ministro Gilmar Mendes destacou que a jurisprudência do STF já consolidou o entendimento de que a magistratura possui natureza nacional, premissa que orienta a interpretação do art. 93 da CF.

Nesse contexto, afirmou que a EC 19/98 introduziu dois comandos centrais no regime remuneratório: a vinculação e o escalonamento dos subsídios, concluindo que o próprio texto constitucional admite a vinculação remuneratória no âmbito da magistratura, afastando, nesses casos, a vedação geral do art. 37, XIII.

Para o ministro, trata-se de exceção constitucional destinada a assegurar isonomia e uniformidade a carreiras estruturadas nacionalmente.

Apesar disso, Gilmar Mendes criticou o atual modelo de pagamento de verbas indenizatórias. Segundo o ministro, há um "enorme desequilíbrio" entre os ramos da Justiça, especialmente em razão da maior incidência dessas parcelas na Justiça estadual, o que gera distorções relevantes.

Para o decano, a proliferação de penduricalhos - frequentemente instituídas por atos administrativos ou normas locais - compromete o caráter nacional e dificulta o controle sobre a legalidade dos gastos públicos.

O ministro também problematizou a interpretação da autonomia financeira do Judiciário, ressaltando que o princípio não se confunde com soberania institucional.

Segundo Gilmar, essa leitura distorcida contribuiu para a criação desordenada de vantagens remuneratórias, mesmo após a criação do CNJ, órgão voltado justamente à uniformização do sistema.

Nesse cenário, afirmou que a vinculação dos subsídios ao STF busca proteger magistrados de pressões políticas locais, mas só se efetiva se Estados não puderem criar, por conta própria, novas parcelas remuneratórias ou indenizatórias.

Destacou, ainda, que o STF já equiparou, em termos jurídicos, verbas remuneratórias e indenizatórias, exigindo previsão legal para ambas, o que impede sua instituição por vias indiretas.

Para o ministro, a simetria entre Judiciário e MP impõe uniformidade também nesse campo. Assim, apenas lei nacional pode instituir tais vantagens, cabendo ao CNJ e ao CNMP apenas regulamentar sua aplicação, preferencialmente de forma coordenada.

Diante da ausência de solução legislativa imediata, Gilmar Mendes defendeu que cabe ao STF estruturar uma resposta institucional. Nesse ponto, propôs a adoção de um regime de transição, voltado a compatibilizar a reorganização do sistema com a necessidade de preservar a remuneração adequada das carreiras.

Como primeiro eixo, sugeriu a fixação de limite para verbas indenizatórias, que, durante o período de transição, deverão observar teto de 35% do subsídio dos ministros do STF.

Além disso, propôs a criação de parcela de valorização por tempo de carreira, inspirada no antigo adicional por tempo de serviço, com o objetivo de recompor gradualmente o equilíbrio remuneratório.

A parcela seria devida à razão de 5% a cada cinco anos, até o limite de 35%, sem incorporação ao subsídio nem repercussão sobre outras vantagens, com natureza indenizatória e caráter transitório.

Por fim, o ministro abordou o uso de fundos e honorários na advocacia pública, afirmando que tais recursos possuem natureza pública e devem se submeter ao teto constitucional.

Criticou a utilização desses mecanismos como fonte autônoma de vantagens e alertou para distorções que resultam em remunerações elevadas, defendendo maior controle e racionalização do sistema.

Complemento

Em complemento ao voto conjunto, ministro Alexandre de Moraes afirmou que a atuação do STF se justifica diante de uma dupla realidade: de um lado, a defasagem remuneratória acumulada - estimada em cerca de 37% - decorrente da omissão na revisão anual prevista no art. 37, X, da CF; de outro, a proliferação de vantagens e rubricas que, segundo Moraes, revela a existência de abusos no sistema.

O ministro mencionou levantamento do CNJ que identificou mais de mil rubricas distintas no Judiciário, cenário que, para S. Exa., exige padronização e controle.

Segundo Moraes, a proposta dos relatores não cria novas verbas, mas apenas sistematiza e limita aquelas já previstas em lei Federal - como a Loman e os estatutos do MP. A ideia, afirmou, é estabelecer um modelo uniforme, com número reduzido de rubricas e total transparência na divulgação das remunerações, inclusive com responsabilização pessoal de gestores por informações incorretas.

De acordo com estimativas apresentadas, o modelo pode gerar economia de cerca de R$ 560 milhões por mês, ou R$ 7,3 bilhões por ano.

Moraes destacou que a proposta tem natureza transitória, válida até que o Congresso edite a lei prevista no art. 37, § 11, da CF.

Até lá, apenas verbas indenizatórias expressamente previstas em lei Federal poderão ser pagas, sendo vedadas todas as demais. O ministro também ressaltou que o teto constitucional permanece inalterado, fixado no subsídio dos ministros do STF.

O voto ainda prevê ajustes em pontos específicos, como a definição mais restrita da gratificação por exercício cumulativo - limitada a hipóteses reais de acúmulo de funções -, além da extensão de mecanismos de recomposição remuneratória a aposentados e pensionistas.

Moraes também enfatizou que a tese não se aplica automaticamente a outras carreiras, reafirmando a necessidade de observância estrita dos limites constitucionais e legais.

Travas para o futuro

Ao acompanhar o voto conjunto, ministro Flávio Dino enfatizou que a proposta não apenas corrige distorções atuais, mas estabelece "travas para o futuro", impedindo a recriação do cenário que levou à proliferação de vantagens.

Segundo S. Exa., a tese fixa que nenhuma nova parcela poderá ser instituída por ato administrativo, reforçando que a autonomia dos órgãos não se confunde com soberania.

O ministro destacou ainda que o modelo busca dar efetividade ao controle de constitucionalidade, diante de histórico de milhares de decisões do STF sobre o tema sem solução definitiva.

Para Dino, a fixação de parâmetros mais rigorosos é necessária para evitar que a Corte volte a enfrentar a mesma controvérsia nos próximos anos.

Também chamou atenção para o impacto fiscal do tema, afirmando que não é possível tratar receitas de órgãos públicos como recursos próprios. Segundo Dino, valores arrecadados por instituições como Judiciário, advocacia pública ou órgãos administrativos pertencem à sociedade e devem ser destinados ao financiamento de políticas públicas, como saúde e educação.

Nesse contexto, reforçou que a tese está integralmente ancorada na legalidade, com base na CF e em leis federais, afastando qualquer caráter inovador. Para o ministro, não se trata de legislar, mas de estabelecer um regime transitório até que o Congresso discipline definitivamente a matéria.

O ministro destacou que a proposta adota técnica de rol taxativo: apenas as verbas expressamente previstas poderão ser pagas, sendo extintas de forma imediata todas as demais. Ressaltou a importância de explicitar a aplicação imediata da decisão, para evitar descumprimentos ou interpretações divergentes por outros tribunais.

Entenda os casos

• ADIn 6.606 e RCL 88.319 (relatores Gilmar Mendes e Flávio Dino)

O STF analisou dois processos sobre o pagamento de "penduricalhos". O julgamento foi iniciado em fevereiro e retomado após comissão do próprio Supremo apontar que Judiciário e MP destinam cerca de R$ 17 bilhões a essas parcelas.

Antes do julgamento, decisões dos ministros Flávio Dino e Gilmar Mendes suspenderam benefícios não previstos em lei. 

No resultado, o STF confirmou as medidas cautelares e deu solução de mérito às ações. Na ADIn 6.606, a Corte julgou o pedido parcialmente procedente. Já na RCL 88.319, o Tribunal julgou a reclamação procedente, consolidando o entendimento sobre a limitação dessas verbas.

• ADIn 6.604 e ADIn 6.601 (relatores ministro Cristiano Zanin e Alexandre de Moraes)

O plenário também examinou ações sobre a vinculação dos subsídios de magistrados e membros do MP aos vencimentos do STF e do procurador-geral da República. A controvérsia girava em torno da aplicação do art. 37, XIII, da CF e das exceções para carreiras de caráter nacional.

Nesta quarta-feira, 25, amici curiae defenderam a validade do modelo. Pela Conamp, o advogado Aristides Junqueira Alvarenga, da banca Aristides Junqueira Advogados Associados S/S, sustentou que a unidade do MP justifica um padrão remuneratório nacional.

Pela AMB, Alberto Pavie Ribeiro afirmou que a vinculação é instrumento de proteção da independência judicial, ao afastar pressões políticas locais sobre a fixação de salários.

No julgamento, o STF decidiu a ADIn 6.604 pela improcedência, mantendo a validade das normas. Já a ADIn 6.601 foi absorvida pela tese fixada no julgamento conjunto, que passou a disciplinar a matéria de forma uniforme.

• RE 968.646 e RE 1.059.466

O STF também julgou recursos sobre a extensão de vantagens entre magistratura e Ministério Público.

No Tema 976, debatia-se a equiparação de diárias. No Tema 966, a concessão de licença-prêmio a magistrados com base na simetria.

A União contestava ambas as teses, alegando ausência de previsão legal e vedação à concessão de benefícios por decisão judicial.

A AMB, como amicus curiae, nesta quarta-feira, 25, argumentou que a falta de atualização da Loman gerou um "vácuo legislativo", que justificaria a aplicação da simetria até a edição de novo estatuto da magistratura.

Ao final, o STF deu provimento aos recursos e fixou tese de repercussão geral, estabelecendo parâmetros para a simetria entre as carreiras e limitando a concessão de vantagens sem previsão legal.