Bloqueios ordenados por Dino podem avançar sobre jogo político

Na última semana, ministro Flávio Dino proferiu duas decisões que alcançaram diretamente o patrimônio particular de Valdemar Costa Neto, presidente do PL, e do ex-deputado Eduardo Cunha.

S. Exa. determinou bloqueios milionários após investigações da PF apontarem que, embora sem mandato parlamentar, ambos teriam participado da definição e do direcionamento de emendas formalmente atribuídas a deputados e lideranças partidárias.

Segundo a PF, Valdemar e Cunha teriam atuado na escolha de beneficiários, na alteração do destino das verbas e no remanejamento de recursos públicos, embora não figurassem oficialmente como responsáveis pelas indicações.

Ao determinar a indisponibilidade de até R$ 119,2 milhões em bens de Valdemar e de até R$ 6,15 milhões de Cunha, Dino buscou preservar patrimônio suficiente para eventual ressarcimento ao erário enquanto se apura quem efetivamente comandou as decisões orçamentárias. Trata-se de medida cautelar, e não de condenação antecipada. 

A controvérsia, contudo, não termina aí. Antes de admitir que o Estado alcance bens particulares com base em suspeitas ainda sujeitas à comprovação, é necessário distinguir influência política de comando efetivo e verificar se existe nexo entre a conduta atribuída aos investigados, o ilícito apurado e o valor bloqueado.

De um lado, dirigentes partidários, ex-parlamentares e outras lideranças podem participar legitimamente da construção de prioridades e apresentar demandas a representantes eleitos. De outro, a responsabilização patrimonial exige que se demonstre uma ligação concreta entre a atuação atribuída ao investigado, a decisão sobre a verba pública e o resultado que se pretende evitar ou reparar.

Participar não é decidir

Da ágora grega aos parlamentos modernos, a legitimidade política esteve ligada, de formas distintas, à possibilidade de identificar quem exerce o poder e responde por suas decisões.

Na democracia representativa, essa relação passa pelo voto. O parágrafo único do art. 1º da CF estabelece que todo poder emana do povo, que o exerce diretamente ou por meio de representantes eleitos.

Isso não significa que pessoas sem mandato devam permanecer afastadas das decisões políticas. Presidentes de partidos, prefeitos, movimentos sociais, entidades e cidadãos podem procurar parlamentares, apresentar demandas e defender a aplicação de recursos em determinada região.

A própria atividade parlamentar pressupõe negociação e influência. O problema surge quando essa participação deixa de contribuir para a formação da decisão e passa a substituir a vontade do agente eleito.

Segundo a investigação, Valdemar e Cunha não teriam apenas sugerido prioridades. Eles teriam escolhido beneficiários, solicitado alterações e controlado remanejamentos, enquanto deputados apareciam formalmente como responsáveis pelas indicações.

No caso de Valdemar, a PF afirma que as mensagens apontam atuação concreta na destinação das verbas:

"As mensagens revelam que GARIGHAM agenda reuniões pessoais com VALDEMAR, informa os resultados desses encontros e retorna com orientações específicas, tais como a concentração dos recursos em determinada função orçamentária ou a fixação de montantes previamente definidos, como o valor de aproximadamente vinte e quatro milhões de reais reiteradamente mencionado. Além disso, encaminha listas contendo municípios, CNPJs e áreas temáticas, o que sugere envolvimento direto na definição concreta dos beneficiários", diz trecho da representação policial.

Em relação a Cunha, a investigação destaca planilhas que indicariam a definição de valores e a seleção de municípios beneficiados, sobretudo em Minas Gerais.

"Tais planilhas, quando cotejadas, revelam pedido, promessa, definição de valores e seleção casuística de municípios beneficiários, com ênfase reincidente em localidades da sua “nova” base política, o Estado de Minas Gerais: [...]."

A questão central, portanto, é saber se os parlamentares adotaram aquelas propostas como decisões próprias ou se apenas emprestaram seus nomes a escolhas feitas por terceiros.

Influência, nexo causal e possíveis crimes

É nesse ponto que a análise deixa o campo da influência política e entra no da responsabilidade jurídica. Não basta demonstrar que o investigado participou de articulações ou exerceu ascendência sobre agentes públicos. É necessário estabelecer uma ligação concreta entre a conduta que lhe é atribuída, o ilícito investigado e a destinação efetiva dos recursos.

O art. 13 do CP consagra que o resultado somente pode ser imputado a quem lhe deu causa, entendida como a ação ou omissão sem a qual ele não teria ocorrido. 

A definição informal dos beneficiários de emendas, por si só, não configura automaticamente um crime. Os possíveis enquadramentos dependerão da finalidade das indicações, do destino dado aos recursos e da participação concreta de cada investigado.

Caso se demonstrem desvio de verbas, pagamento de vantagens indevidas, ocultação de valores ou atuação coordenada para a prática de ilícitos, os fatos poderão, em tese, ser examinados à luz dos arts. 312, 317 e 333 do CP, que tratam de peculato e corrupção; do art. 1º da lei 9.613/98, sobre lavagem de dinheiro; ou dos arts. 1º e 2º da lei 12.850/13, relativos às organizações criminosas.

Nenhuma dessas hipóteses, contudo, decorre apenas da influência exercida sobre parlamentares. É necessário individualizar as condutas e demonstrar o dolo, a contribuição efetiva de cada agente e sua relação com o resultado investigado.

Mensagens, planilhas e referências a recursos "do Valdemar" ou "do VCN" podem constituir indícios relevantes. Isoladamente, porém, não demonstram quem efetivamente tomou a decisão. Esses elementos devem ser confrontados com a tramitação das emendas, as ordens transmitidas e o grau de autonomia dos parlamentares envolvidos.

Na esfera cível, a ausência de assinatura formal também não impede eventual responsabilização por improbidade administrativa. O art. 3º da lei 8.429/92 permite alcançar quem, mesmo sem ser agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade. Ainda assim, é indispensável comprovar participação consciente e efetiva, e não apenas influência política ou proximidade com os responsáveis formais.

Valor da emenda e valor do dano

Mesmo que se comprove que os investigados comandaram informalmente as indicações, ainda será necessário identificar qual resultado ilícito decorreu dessa atuação. Uma coisa é ocultar o verdadeiro responsável político pela escolha. Outra é causar dano aos cofres públicos.

O fato de uma emenda ter sido destinada por pessoa sem mandato não significa automaticamente que todo o valor foi desviado ou perdido. Os recursos podem ter sido aplicados em uma obra ou serviço de interesse público, ainda que haja irregularidade na origem da decisão. Por isso, o valor total das emendas não pode ser automaticamente confundido com o valor do dano.

Esse ponto é relevante porque os bloqueios correspondem aos montantes atribuídos a cada investigado: R$ 119,2 milhões no caso de Valdemar e R$ 6,15 milhões no de Cunha. Para que toda essa quantia seja alcançada, é necessário demonstrar sua relação com eventual prejuízo, proveito indevido ou obrigação futura de ressarcimento.

Reforma política manu judicis

As decisões de Dino ultrapassam, portanto, a simples apuração de duas condutas individuais.

Ao tentar impedir que pessoas sem mandato controlem recursos públicos por intermédio de parlamentares eleitos, o ministro busca aproximar quem decide, quem assina e quem responde. Sob essa perspectiva, as decisões acabam produzindo efeitos semelhantes aos de uma reforma política manu judicis - conduzida pelas mãos do Judiciário.

A mensagem é que o mandato não pode ser terceirizado. O parlamentar pode ouvir lideranças, receber demandas e negociar com sua bancada. Não pode, porém, funcionar apenas como autor formal de uma decisão tomada por alguém sem competência constitucional para dispor do Orçamento.

A iniciativa, contudo, encontra limites.

Se toda influência de dirigentes partidários for tratada como comando irregular, o controle judicial poderá alcançar o núcleo legítimo da atividade política. Se, por outro lado, as provas demonstrarem que parlamentares apenas formalizaram decisões tomadas fora do Congresso, estará configurada uma ruptura na cadeia democrática de responsabilidade.

Os casos exigem, assim, duas demonstrações distintas: que Valdemar e Cunha não apenas influenciaram, mas comandaram efetivamente a destinação das verbas; e que essa atuação se vinculou a um resultado ilícito capaz de justificar os valores bloqueados.

Sem a primeira, participação política pode ser convertida em autoria presumida. Sem a segunda, o valor nominal das emendas corre o risco de ser confundido com dano ao erário.

Identificar quem decidiu é essencial para assegurar a responsabilidade democrática. Para alcançar seu patrimônio, porém, é preciso demonstrar também o nexo entre a conduta, o ilícito investigado e a quantia sujeita a eventual ressarcimento.