STF: Estado não pode revogar sozinho benefício de ICMS do Confaz

Por 6 votos a 3, o STF decidiu, nesta quinta-feira, 24, que um Estado não pode revogar unilateralmente benefício fiscal de ICMS concedido no âmbito do Confaz.

Com o entendimento, a Corte invalidou norma de São Paulo que havia fixado prazo para o fim da isenção nas remessas de mercadorias destinadas às Áreas de Livre Comércio da região Norte.

Prevaleceu voto da relatora, ministra Cármen Lúcia, acompanhada por Alexandre de Moraes, Flávio Dino, Cristiano Zanin, Dias Toffoli e Edson Fachin. Divergiram Luiz Fux, André Mendonça e Nunes Marques.

Ao final, o Supremo fixou a seguinte tese:

"É inconstitucional ato unilateral de Estado Federado que revogue, total ou parcialmente, benefícios ou isenções concedidos, relativos a ICMS, sem o estrito cumprimento dos princípios constitucionais e das regras fixadas em Lei Complementar no atendimento à al. g do inc. XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República."

As ADIns foram ajuizadas por Rondônia, Acre, Amapá e Roraima contra dispositivo do regulamento paulista do ICMS que estabeleceu 31/12/24 como termo final do benefício previsto no convênio ICMS 52/92.

Sustentações orais

Pelo Acre, o procurador João Paulo Setti Aguiar sustentou que, uma vez incorporada a isenção prevista em convênio do Confaz, eventual alteração ou revogação deve observar as regras pactuadas entre os entes federativos. Também apontou impactos econômicos do fim do benefício sobre as Áreas de Livre Comércio do Estado.

Pelo Amapá, o procurador Luiz Carlos Starling Peixoto afirmou que a retirada da isenção atingiria especialmente regiões menos desenvolvidas da Amazônia e comprometeria políticas de redução das desigualdades regionais.

Já pelo Estado de São Paulo, o procurador Alexandre Aboud defendeu que os convênios do Confaz têm natureza autorizativa e que os Estados preservam autonomia para deixar de aplicar benefícios que tenham internalizado, especialmente diante de mudanças econômicas e orçamentárias.

Voto da relatora

Ministra Cármen Lúcia rejeitou as preliminares levantadas por São Paulo e afastou a alegação de perda de objeto. Para S. Exa., o decreto paulista de 2026, que restabeleceu temporariamente a isenção, apenas alterou seu prazo de vigência e não eliminou a discussão sobre a possibilidade de revogação unilateral.

No mérito, manteve o entendimento apresentado no plenário virtual e votou pela inconstitucionalidade da norma. Cármen ressaltou que os convênios do Confaz têm natureza autorizativa, de modo que os Estados não são obrigados a internalizar o benefício. Uma vez adotada a isenção, porém, sua retirada deve observar a CF e a LC 24/75.

Segundo a relatora, a legislação exige deliberação conjunta dos Estados e do DF para revogar benefícios de ICMS, com quórum de quatro quintos. Permitir a retirada unilateral, afirmou, comprometeria a lealdade federativa e poderia provocar uma espécie de "guerra fiscal às avessas".

Cármen também afastou o argumento de que o convênio ICMS 42/16 autorizaria a medida paulista, por entender que o instrumento permitiu redução de benefícios, e não sua revogação unilateral.

As ações foram consideradas parcialmente prejudicadas apenas quanto ao período de 29/12/25 a 30/9/26, durante o qual o benefício foi restabelecido por decreto paulista.

Com a relatora

Ministro Flávio Dino acompanhou a relatora. Para S. Exa., autonomia fiscal não se confunde com soberania e deve ser exercida dentro das balizas do federalismo cooperativo. Também destacou a importância das Áreas de Livre Comércio para a atividade econômica dos Estados amazônicos.

Ministro Cristiano Zanin lembrou que a LC 24/75 já foi considerada recepcionada pelo STF e afirmou que, uma vez internalizado o benefício, sua retirada depende do quórum de quatro quintos previsto na norma.

O presidente da Corte, ministro Edson Fachin, também acompanhou Cármen Lúcia. Segundo S. Exa., a revogação unilateral contraria a Constituição, a LC 24/75 e o federalismo de cooperação, além de afetar mecanismo voltado à redução de assimetrias socioeconômicas regionais.

Ministros Alexandre de Moraes e Dias Toffoli também integraram a corrente vencedora.

Divergência

Ministro Luiz Fux abriu divergência pela validade da norma paulista. Para S. Exa., como o convênio do Confaz apenas autoriza a concessão do benefício, o Estado que decide internalizá-lo também conserva competência para suprimi-lo ou estabelecer prazo de vigência.

Segundo Fux, o quórum de quatro quintos da LC 24/75 seria necessário para revogar o próprio convênio, e não para um Estado deixar de aplicar internamente a desoneração.

O ministro também enfatizou a autonomia financeira dos entes federativos. "Quem tem a chave do cofre é que sabe se pode conceder isenção ou se não pode mais", afirmou. Para ele, um convênio não pode "condenar à prisão perpétua os Estados autônomos para conceder benefícios".

Fux ainda diferenciou as Áreas de Livre Comércio da Zona Franca de Manaus, destacando que esta última recebeu proteção constitucional expressa. Ao final, propôs reconhecer a validade da retirada do benefício pelo próprio Estado, desde que respeitado o princípio da anterioridade.

Com a divergência

Ministro André Mendonça acompanhou a divergência. Para o ministro, se a internalização do benefício não é obrigatória, sua retirada também não deve depender de decisão qualificada do Confaz, sob pena de criar requisito mais rigoroso para a saída do que para a adesão.

Ministro Nunes Marques também manteve posição pela validade da norma. Segundo S. Exa., benefícios fiscais não podem se transformar em obrigações permanentes, sob pena de comprometer a autonomia dos Estados e até desestimular futuras adesões a convênios.