STF garante opção previdenciária a servidor que assume cargo em outro ente federativo

Nesta quinta-feira, 24, o STF decidiu, por unanimidade, que servidores que assumem cargo público em outro ente federativo, sem interrupção do vínculo com a Administração, têm direito de optar entre o regime de previdência complementar e o sistema previdenciário anterior.

O entendimento foi firmado no julgamento do Tema 1.071 da repercussão geral. Os ministros acompanharam o relator, Edson Fachin, que votou pelo provimento do recurso.

A Corte considerou que a expressão "ingresso no serviço público", prevista no art. 40, §16, da CF, não se restringe ao vínculo com um mesmo ente federativo.

Ao final, foi proferida a seguinte tese:

"Os servidores que ingressaram no Serviço Público após a criação do Regime Complementar, mas que anteriormente ocupavam cargos públicos efetivos em outro ente federativo, sem rompimento de vínculo com a administração pública, têm o direito de optar, nos termos do artigo 40, §16 da Constituição Federal, pelo novo Regime de Previdência Complementar ou de permanecer no sistema previdenciário anterior."

Entenda

O recurso foi interposto por servidor Federal oriundo do serviço público municipal contra decisão da Justiça Federal do RS que negou seu direito ao enquadramento na sistemática previdenciária anterior à instituição do regime complementar.

Ao analisar o caso, a 5ª turma Recursal dos JEFs do RS entendeu que o servidor que pertencia à esfera estadual, distrital ou municipal e passou a integrar os quadros da União após 4/2/13 – data de início da gestão do plano de benefícios pela Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo – não poderia permanecer submetido ao regime anterior.

Para o colegiado, a regra da CF/88 que assegura o direito de opção ao servidor que tenha ingressado no serviço público antes da instituição do regime de previdência complementar alcança apenas aqueles que já integravam o serviço público do mesmo ente federativo ou da mesma pessoa jurídica da Administração Pública indireta.

No recurso ao STF, o servidor sustenta que o direito de opção deve ser reconhecido porque não houve interrupção na prestação do serviço público. Argumenta que a Constituição não faz distinção entre servidores Federais, estaduais e municipais e que a expressão "serviço público" abrange todos os entes da Federação, bem como suas autarquias e fundações.

O que dizem as partes?

No STF, nesta quarta-feira, 30, ao falar pelo recorrente, a advogada Luciana Ines Rambo sustentou que a expressão "ingressado no serviço público", prevista no art. 40, §16, da CF, deve abranger servidores de qualquer ente da Federação.

Segundo ela, a regra tem caráter de transição e busca preservar a segurança jurídica e direitos previdenciários em formação, sem distinguir se o vínculo anterior era municipal, estadual, distrital ou Federal.

A defesa afirmou ainda que a mudança de cargo para outro ente, sem quebra de vínculo com o serviço público, não afasta essa proteção. Ao final, pediu que o STF reconheça que servidores oriundos de outros entes só sejam submetidos ao regime de previdência complementar Federal mediante opção prévia e expressa.

Pela União, o advogado-geral da União Antônio Marinho da Rocha Neto sustentou que o direito de opção previsto no art. 40, §16, da CF está vinculado ao regime previdenciário de cada ente federativo. Segundo ele, o servidor que ingressa na União depois da instituição da previdência complementar Federal passa a se submeter às regras vigentes naquele momento, ainda que tenha vínculo anterior com Estado ou município.

A AGU argumentou que não há previsão de "portabilidade" desse direito de opção entre entes federativos e pediu o desprovimento do recurso. Subsidiariamente, caso o STF acolha a tese do servidor, requereu que a decisão produza efeitos apenas para o futuro, preservando situações já consolidadas.

Amici curiae

Representando 14 amici curiae, o advogado Robson Rodrigues Barbosa, da banca Cassel Ruzzarin Advogados, defendeu que o servidor que muda de ente sem interrupção do vínculo deve preservar sua "bagagem funcional e previdenciária". Com base nos debates da Constituinte, sustentou que o serviço público foi concebido como um todo para fins previdenciários e pediu que a adesão ao regime complementar permaneça facultativa.

Na mesma linha, pelo IBDP, o advogado Diego Monteiro Cherulli destacou que a previdência complementar não substitui o regime próprio e afirmou que restringir a regra aos servidores já vinculados à União contraria a redação do art. 40, §16. Também alertou para o risco de judicialização em massa caso o STF altere o entendimento administrativo adotado há anos.

Já o ANDES-SN, representado pela advogada Marcelise de Miranda Azevedo, da banca Mauro Menezes & Advogados, chamou atenção para tratamentos previdenciários distintos dados a servidores com trajetórias funcionais equivalentes. A entidade defendeu que o ingresso em cargo efetivo de qualquer ente seja considerado, desde que anterior à instituição da previdência complementar e sem solução de continuidade.

O advogado Fernando Ferreira Calazans, pelo IEPREV – Instituto de Estudos Previdenciários, sustentou que a mudança de ente não altera a situação previdenciária originária do servidor. Afirmou que limitar o benefício de quem contribuiu por anos sobre a integralidade da remuneração afronta a proteção da confiança e a segurança jurídica.

A Assejus – Associação dos Servidores do DF, por meio do advogado Fernando Mendes Regnier Marques, reforçou que a CF fala em "ingresso no serviço público", sem restringir a expressão a determinado ente. Segundo ele, a mudança de vínculo não apaga o ingresso anterior, porque o servidor "não está retornando para o serviço público, ele nunca o deixou". 

O advogado Claudio Santos, em nome da FENASPS e da FASUBRASindical, também defendeu interpretação ampla da expressão "serviço público" e destacou a contagem recíproca do tempo de contribuição entre regimes. Para as entidades, sem interrupção do vínculo, o servidor leva consigo seu histórico funcional e previdenciário ao assumir novo cargo.

Em sentido contrário, o Estado de São Paulo, representado pela procuradora Luisa de Mattos Maciel, sustentou que o direito de opção está vinculado ao regime previdenciário do ente de destino. Segundo ela, interpretação mais ampla poderia perpetuar regimes antigos e comprometer o equilíbrio financeiro e atuarial dos sistemas previdenciários.

Voto do relator

Relator, ministro Edson Fachin destacou que o recorrente ingressou no serviço público municipal em 2008 e, sem interrupção do vínculo, assumiu cargo Federal em maio de 2013, já após a instituição do regime de previdência complementar da União.

Para o ministro, o ponto central é o alcance da expressão "ingressado no serviço público", prevista no art. 40, § 16, da CF. Fachin afastou a discussão sobre direito adquirido a regime jurídico e afirmou que o julgamento trata da extensão do direito de opção previsto na Constituição.

Segundo S. Exa., o texto constitucional não restringe a expressão ao ingresso no mesmo ente federativo. Por isso, não seria possível impor, por interpretação, limitação que não foi expressamente prevista.

Fachin também invocou a proteção da confiança e a trajetória contributiva do servidor. Para o presidente do STF, seria incompatível com a lógica do sistema que alguém que contribuiu por anos sobre a integralidade da remuneração, sem deixar o serviço público, passasse a ter os proventos limitados ao teto do RGPS apenas por mudar de ente.

O relator citou ainda orientação do ministério da Previdência Social e precedente administrativo do próprio STF, de 2017, que reconheceu a manutenção do regime anterior a servidores oriundos de outros entes que ingressaram na Corte sem interrupção do vínculo.

Ao final, Fachin votou pelo provimento do recurso para reconhecer ao servidor o direito de optar entre o regime de previdência complementar e a permanência no sistema anterior.

Para o Tema 1.071, propôs a seguinte tese:

"Os servidores que ingressaram no Serviço Público Federal após a criação do Regime Complementar, mas que anteriormente ocupavam cargos públicos efetivos em outro ente federativo, sem rompimento de vínculo com a administração pública, têm o direito de optar, nos termos do artigo 40, §16 da Constituição Federal, pelo novo Regime de Previdência Complementar ou de permanecer no sistema previdenciário anterior."

Sugestão

Ministro Flávio Dino acompanhou o relator. Para S. Exa., a interpretação literal do art. 40, §16, converge com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, inclusive diante do precedente administrativo já firmado pelo STF.

Dino acrescentou que eventuais impactos financeiros e atuariais devem ser resolvidos por meio da compensação entre os regimes, como previsto na CF. Ao final, sugeriu retirar da tese a palavra "Federal", para que o entendimento seja aplicado de forma recíproca a todos os entes da Federação.

A sugestão foi acolhida pelo relator.

• Processo: RE 1.050.597