1. Breve introdução
Um problema aparentemente simples voltou a colocar frente a frente dois direitos fundamentais que, na prática administrativa brasileira, ainda são tratados muitas vezes como se fossem incompatíveis. De um lado, a proteção dos dados pessoais, expressamente reconhecida como direito fundamental e disciplinada pela LGPD - lei geral de proteção de dados. De outro, o direito de acesso à informação e o princípio constitucional da publicidade, que impedem que relações mantidas no interior das instituições públicas sejam retiradas do conhecimento social sem fundamento jurídico específico.
A controvérsia ganhou dimensão concreta com os pedidos de acesso aos registros de entrada e saída de Daniel Vorcaro e de outras pessoas nas dependências do Senado Federal. Após a negativa administrativa, o tema chegou ao STF no mandado de segurança 41.091. A ação foi inicialmente distribuída ao ministro Alexandre de Moraes, que se declarou impedido, e acabou redistribuída ao ministro Luiz Fux. Em 23 de setembro de 2026, Fux determinou que o presidente do Senado prestasse informações sobre a negativa de acesso. Segundo a decisão noticiada, o relator registrou, em análise inicial, que não se vislumbrava violação da intimidade ou de informações pessoais a partir da pretensão formulada.1
O episódio permite formular uma pergunta que vai muito além de Daniel Vorcaro ou de qualquer pessoa especificamente mencionada na ação: existe privacidade dentro de um gabinete parlamentar? A resposta é afirmativa, mas não absoluta. E, a dificuldade está precisamente em descobrir quando o registro de uma visita pertence à esfera privada do cidadão e quando passa a integrar a esfera pública da atividade institucional.
2. Um dado pessoal não é necessariamente um dado sigiloso
O primeiro equívoco a ser evitado consiste em transformar a LGPD em uma espécie de lei geral do sigilo. Ela não foi concebida para isso. Um registro que informa que determinada pessoa entrou no Senado, permaneceu no edifício por certo período e se dirigiu a uma unidade específica é, sem dúvida, um dado pessoal, pois se refere a pessoa natural identificada ou identificável. Mas não decorre daí que todo dado pessoal seja automaticamente sigiloso.
Se essa equivalência fosse aceita, parcela muito significativa da transparência administrativa teria de desaparecer. Nomes de servidores, representantes de empresas contratadas, beneficiários de atos administrativos, participantes de audiências públicas e pessoas que se reúnem oficialmente com autoridades também constituem dados pessoais. O sistema brasileiro, contudo, não trata a simples presença de um nome em documento público como razão bastante para impor segredo.
A LAI - lei de acesso à informação adota critério mais preciso. O art. 31 determina que o tratamento de informações pessoais ocorra com respeito à intimidade, à vida privada, à honra e à imagem, prevendo restrições para aquelas informações que efetivamente se relacionem com essas dimensões da personalidade2. Assim, não se discute se a presença em um gabinete parlamentar é um dado pessoal, mas se a divulgação desse dado, em certo contexto, atinge um interesse da personalidade juridicamente protegido.
A LGPD confirma essa necessidade de contextualização. No tratamento realizado pelo Poder Público, o art. 23 exige finalidade pública e persecução do interesse público, ao mesmo tempo em que preserva a convivência com o regime da lei de acesso à informação3. Não há, nesse desenho normativo, uma autorização para que a expressão “dado pessoal” funcione como fórmula automática de encerramento do dever de transparência.
3. LAI e LGPD não são leis antagônicas
A Controladoria-Geral da União já enfrentou diretamente a aparente tensão entre as duas leis. O enunciado CGU 4/22 consolidou o entendimento de que LAI e LGPD são sistematicamente compatíveis e devem ser interpretadas de maneira harmônica, especialmente quando o pedido de acesso envolver dados de pessoas naturais4. A proteção de dados não revogou nem reduziu o direito fundamental de acesso à informação, assim como a publicidade administrativa não eliminou o direito à privacidade.
Essa harmonização exige abandonar soluções binárias. Nem todo documento que contenha nomes pode ser publicado integralmente, assim como nem todo documento que contenha nomes pode ser mantido em segredo. É necessário identificar quais campos possuem relevância para o controle democrático, quais deles interferem de modo desnecessário na vida privada e se a finalidade pública do acesso pode ser satisfeita mediante ocultação seletiva.
Essa lógica é especialmente importante porque a transparência pública contemporânea não se limita mais à consulta física a um processo. Dados divulgados em formato digital podem ser copiados, indexados, cruzados e analisados automaticamente. A mesma informação que, isoladamente, revela muito pouco pode adquirir significado completamente diferente quando combinada em larga escala com outras bases.
4. Registros de entrada em prédios públicos são, em princípio, acessíveis
No caso específico dos registros de visitantes, a discussão deixa de ser meramente teórica. O enunciado CGU 1/23 estabelece que os registros de entrada e saída de pessoas em órgãos públicos, inclusive no Palácio do Planalto, são passíveis de acesso público, ressalvadas agendas classificadas ou submetidas a restrição temporária prevista em lei.5
O entendimento possui uma razão institucional evidente. O registro de acesso a um prédio público não documenta apenas uma atividade do visitante. Ele também registra uma interação com o Estado. Quando uma pessoa entra em determinado órgão para manter contato institucional com autoridades ou unidades administrativas, a informação pode ser necessária para que a sociedade compreenda relações de representação de interesses, possíveis conflitos de interesse, processos de tomada de decisão ou simplesmente a rotina de interlocução entre agentes privados e o Poder Público.
A própria orientação da CGU distingue os prédios públicos das residências oficiais. Nas residências, a proteção da intimidade é naturalmente mais intensa. Ainda assim, a orientação administrativa admite publicidade quando a visita se refere a agenda oficial ou a agentes privados que estejam representando interesses junto à Administração. A distinção demonstra que o ponto central não é o nome da pessoa, mas a natureza da interação realizada.
5. Um gabinete parlamentar, contudo, não é uma repartição qualquer
A conclusão anterior não autoriza transformar os gabinetes parlamentares em espaços de transparência integral e automática. Há uma peculiaridade constitucional importante. Um gabinete recebe empresários, representantes de entidades e lobistas, mas também recebe cidadãos em busca de ajuda, servidores que denunciam irregularidades, jornalistas, advogados, vítimas, associações civis, sindicatos, movimentos sociais, minorias políticas e pessoas que procuram um parlamentar justamente porque desejam tratar de um problema sem exposição pública.
Em determinadas circunstâncias, a própria identidade do visitante pode revelar, diretamente ou por inferência, informações sensíveis. A LGPD inclui entre os dados pessoais sensíveis aqueles relacionados, por exemplo, a opinião política, convicção religiosa e filiação sindical. A visita a um gabinete não permite concluir automaticamente que o visitante compartilha a posição política do parlamentar, mas a divulgação massiva e sistemática de listas de visitantes pode permitir inferências sobre comportamento político, associativo ou sindical.
Existe, portanto, uma dimensão democrática da própria privacidade. A representação parlamentar depende não apenas da possibilidade de fiscalizar o representante, mas também da possibilidade de o cidadão procurá-lo. Se toda visita produzir uma marca pública permanente, consultável em grandes bases de dados e apta a ser cruzada por sistemas de inteligência artificial, pode surgir um efeito inibidor sobre o exercício do direito de participação política.
Por isso, a melhor solução não é o segredo generalizado nem a publicidade generalizada. É a publicidade contextual.
6. A LGPD não pode funcionar como carimbo de sigilo
O enunciado CGU 12/23 é particularmente importante para essa discussão. Segundo a Controladoria, o fundamento “informações pessoais” não pode ser utilizado de forma geral e abstrata para negar acesso a documentos ou processos que contenham dados pessoais. Quando houver parcelas efetivamente protegidas, elas podem ser tarjadas, excluídas, omitidas ou descaracterizadas, permitindo-se o acesso ao restante do documento.6
Essa técnica deveria ocupar posição central na análise de registros de visitantes. Um sistema de controle de acesso pode armazenar nome, CPF, número de documento, fotografia, biometria, telefone, placa de veículo, horário de entrada, horário de saída e destino declarado. Não existe razão para que todos esses campos tenham necessariamente o mesmo regime jurídico.
O CPF, o documento de identidade, o telefone, a biometria e outros elementos cadastrais possuem, em regra, pouca ou nenhuma utilidade para o controle social da atividade parlamentar e devem ser protegidos. Já o nome do visitante, a data, os horários e, sobretudo, o destino institucional da visita podem adquirir relevância pública quando houver razões objetivas para compreender a relação entre determinado agente privado e autoridades públicas.
A lei de acesso à informação oferece exatamente essa resposta: acesso à parte não sigilosa, com ocultação da parcela protegida. A proteção de dados, em vez de bloquear a transparência, funciona como critério para torná-la proporcional.
7. A própria regulamentação do Senado parte da publicidade como regra
O Senado Federal regulamentou internamente a lei de acesso à informação por meio do ato da comissão diretora 9/12. O ato afirma expressamente a publicidade como preceito geral e o sigilo como exceção, além de estabelecer que o Senado deve facilitar o acesso a dados, informações e documentos de interesse coletivo ou geral.7
A relevância dessa norma para o debate não está em resolver antecipadamente cada pedido concreto, mas em impedir que a análise seja substituída por uma fórmula abstrata. Se a regra institucional é a publicidade e a restrição constitui exceção, a negativa precisa identificar qual interesse juridicamente protegido seria atingido pela divulgação, qual informação específica merece proteção e porque não seria possível fornecer o restante.
8. O caso Vorcaro e a diferença entre curiosidade e interesse público
O pedido relacionado a Daniel Vorcaro ganha interesse jurídico não porque a notoriedade de determinada pessoa elimine sua privacidade. Pessoas expostas publicamente continuam titulares dos direitos à proteção de dados, à intimidade e à vida privada. O fundamento para eventual acesso precisa estar na informação buscada, e não na fama do titular.
Quando, porém, o pedido procura saber se determinado agente privado manteve encontros dentro de uma instituição estatal, e quando essa informação é solicitada precisamente para compreender relações institucionais entre particulares e agentes públicos, o objeto se desloca da vida privada do visitante para a atividade pública do próprio Estado.
Esse deslocamento é o núcleo fundamental. O controle democrático não se justifica por curiosidade sobre onde alguém esteve em determinada tarde8. Ele se justifica quando a informação ajuda a compreender se houve interlocução com agentes estatais, em que contexto institucional ela ocorreu e se existe interesse coletivo na reconstrução dessa relação.
Também é importante evitar uma conclusão igualmente indevida no sentido oposto, pois a existência de uma visita não comprova irregularidade, favorecimento ou influência. Reuniões entre empresários, advogados, associações, sindicatos, cidadãos e parlamentares fazem parte do funcionamento normal de uma democracia representativa. Nesse sentido, a transparência sobre a existência do contato não significa criminalização do contato.
9. O ponto mais importante pode ser justamente o gabinete visitado
A questão torna-se mais complexa quando se pergunta se o direito de acesso deve alcançar apenas o registro de entrada no edifício ou também o gabinete visitado. Se a informação divulgada se limitar a dizer que alguém entrou no Senado, grande parte de seu valor público pode desaparecer. A presença física na instituição, isoladamente, pouco revela sobre a natureza institucional da visita.
É o destino que pode transformar circulação física em informação relevante para o controle democrático. Se o próprio sistema de acesso registra a unidade procurada, existe fundamento consistente para que essa informação integre o objeto possível de um pedido de LAI, especialmente quando houver interesse público concreto e inexistir hipótese específica de sigilo.
Isso não significa que todo destino deva ser divulgado em qualquer situação. Pense-se na visita de um denunciante, de uma vítima em situação de vulnerabilidade, de alguém que procura o parlamentar para tratar de problema estritamente pessoal ou de pessoa cuja identificação possa comprometer investigação, segurança institucional ou outro bem legalmente protegido. Nesses casos, a restrição pode ser plenamente justificável.
Essa exceção, todavia, precisa ser demonstrada e individualizada. Não é compatível com o modelo da LAI presumir que todos os registros de destino sejam privados simplesmente porque contêm o nome de pessoas físicas.
10. Transparência por demanda não é o mesmo que publicação massiva
Há ainda uma distinção tecnológica que se tornará cada vez mais importante. Reconhecer que determinado registro pode ser fornecido em resposta a um pedido específico de LAI não significa necessariamente defender a publicação permanente, em formato aberto e pesquisável, da lista completa de visitantes de todos os gabinetes parlamentares.
As duas formas de divulgação produzem riscos distintos. Uma resposta individualizada permite controle social sobre uma situação determinada. Já uma base pública integral pode ser coletada automaticamente, cruzada com redes sociais, dados profissionais, doações eleitorais, vínculos societários e outras fontes, permitindo a construção de grafos de relacionamento, inferências sobre preferências políticas e profiling em larga escala.
A inteligência artificial altera a escala do problema. Sistemas capazes de processar grandes volumes de dados tornam possível reconstruir padrões de relacionamento que jamais seriam perceptíveis pela leitura humana de registros isolados. Isso recomenda que a política de transparência considere não apenas se a informação pode ser divulgada, mas também como, em qual escala, por quanto tempo e com quais salvaguardas.
A proteção de dados, nesse sentido, não precisa derrotar a transparência para cumprir sua função. Ela pode qualificá-la.
Conclusão
Um gabinete parlamentar não pode se transformar em recinto secreto dentro do Estado, no qual toda interação com agentes privados seja retirada do controle social pela simples invocação da LGPD. Mas também não deve se transformar em um gabinete de vidro, no qual qualquer cidadão que procure seu representante tenha automaticamente sua identidade e seus padrões de relacionamento expostos de maneira permanente.
A lei de acesso à informação já fornece instrumentos suficientes para escapar desses dois extremos. A publicidade continua sendo a regra da atividade estatal. A intimidade, a vida privada, a honra, a imagem e os dados pessoais estabelecem limites legítimos. Quando um mesmo registro contém informações pertencentes às duas esferas, o caminho adequado é separar o que pode ser conhecido do que precisa ser protegido.
Aplicada aos registros de visitantes, essa lógica permite uma solução proporcional, podendo nome, data, horários de entrada e saída e destino institucional ser acessíveis quando houver interesse público concreto na compreensão da relação institucional. CPF, documentos pessoais, telefone, biometria e outros elementos desnecessários devem ser excluídos e eventual restrição adicional precisa estar apoiada em razão específica relacionada à intimidade, à segurança, à investigação, à proteção de terceiros ou a outra hipótese reconhecida pelo ordenamento.
Essa talvez seja uma das principais lições da convivência entre a LGPD e a LAI. A proteção de dados não foi criada para tornar o Estado menos transparente. Foi criada para tornar o tratamento de dados mais responsável. E, quando o controlador é o próprio Estado, responsabilidade significa proteger aquilo que pertence legitimamente à esfera privada e permitir que a sociedade conheça aquilo que pertence legitimamente à esfera pública.
A privacidade pode entrar em um gabinete parlamentar. O segredo institucional permanente, não. Trata-se de equilibrar dois elementos relevantes para a permanência da democracia: liberdade e segurança, evitando excessos de qualquer dos lados.
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1 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança n. 41.091. Impetrante: Guilherme Ferreira Kilter Lira. Autoridade coatora: Presidente do Senado Federal. Brasília, DF: Supremo Tribunal Federal, 2026.
2 BRASIL. Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto na Constituição Federal. Brasília, DF: Presidência da República, 2011. Art. 31. Disponível aqui.
3 BRASIL. Lei n. 13.709, de 14 de agosto de 2018. Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD). Brasília, DF: Presidência da República, 2018. Art. 23. Disponível aqui.
4 BRASIL. Controladoria-Geral da União. Enunciado CGU n. 4/2022. Harmonização entre a Lei de Acesso à Informação, a Lei de Governo Digital e a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais. Brasília, DF: Controladoria-Geral da União, 2022. Disponível aqui.
5 BRASIL. Controladoria-Geral da União. Enunciado CGU n. 1/2023. Registros de entrada e saída de prédios públicos. Brasília, DF: Controladoria-Geral da União, 2023. Disponível aqui.
6 BRASIL. Controladoria-Geral da União. Enunciado CGU n. 12/2023. Informação pessoal. Brasília, DF: Controladoria-Geral da União, 2023. Disponível aqui.
7 BRASIL. Senado Federal. Ato da Comissão Diretora n. 9, de 2012. Regulamenta, no âmbito do Senado Federal, a Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Brasília, DF: Senado Federal, 2012. Arts. 1º e 2º. Disponível aqui.
8 Sobre o debate entre interesse público e curiosidade pública, cabe lembrar as lições de René Ariel Dotti e de Manuel Alceu Affonso Ferreira. O fato de existir legítimo interesse social no controle da atividade do parlamentar e no funcionamento das instituições democráticas não significa que toda informação produzida, recebida ou armazenada no gabinete se converta automaticamente em informação pública. Uma coisa é a informação necessária à fiscalização do exercício do mandato, da utilização de recursos públicos ou da formação de decisões estatais; outra, bastante diferente, é o acesso generalizado a dados cuja divulgação apenas satisfaz a curiosidade de terceiros, sem contribuição relevante para o controle democrático. DOTTI, René Ariel. Proteção da vida privada e liberdade de informação: possibilidades e limites. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1980. FERREIRA, Manuel Alceu Affonso. Informação e intimidade: essas velhas inimigas. In: MIRANDA, Jorge; SILVA, Marco Antonio Marques da (coords.). Tratado luso-brasileiro da dignidade humana. 2. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 215-217.