Da suspensão da expedição de alvarás na cidade de São Paulo à luz da recente decisão do STF

Recentemente, o mercado imobiliário foi surpreendido por decisão proferida nos autos da ADIn 2257600-87.2025.8.26.00001, em 24 de fevereiro do corrente ano, na qual o Des. Luís Fernando Nishi deferiu medida cautelar pleiteada pelo Ministério Público de São Paulo para determinar a "suspensão de novos alvarás e autorizações destinadas à demolição de imóveis, supressão vegetal ou mesmo à construção de novos empreendimentos, nos termos da legislação questionada".

E, mesmo após pedido de reconsideração formulado pelo prefeito do município de São Paulo, tal decisão foi mantida pelo Des. Carlos Eduardo Donegá Morandini, o qual, contudo, ressaltou ter ela sido concedida "com efeitos prospectivos, uma vez que determinou a suspensão de atos futuros, de modo que assegurados os procedimentos já autorizados anteriormente à sua publicação".

Não é objeto do presente artigo discutir o mérito da decisão, que já é objeto de diversos recursos, seja da Câmara Municipal de São Paulo, seja do próprio prefeito do município de São Paulo.

O fato é que a decisão não está afetando o mercado imobiliário apenas no que diz respeito às novas edificações. A própria prefeitura da cidade de São Paulo, em suposta "interpretação preliminar, de boa-fé e extensiva", inadequadamente estendeu os efeitos da decisão para além de seu objeto, alcançando situações jurídicas consolidadas e atos administrativos de natureza absolutamente distinta, como é o caso da expedição do Certificado de Conclusão de Obras (habite-se). Afinal, resta cristalino que o habite-se emitido com fundamento em alvarás de aprovação e execução expedidos sob a vigência da redação anterior da lei, não se confunde com atos praticados "nos termos da legislação questionada" (expressão utilizada pelo Des. Nishi na decisão que concedeu a medida cautelar).

O habite-se trata-se de ato administrativo de natureza meramente declaratória e vinculada, que tem por objetivo confirmar que a edificação foi construída conforme o projeto aprovado, atende às normas urbanísticas, cumpre as exigências de segurança, higiene e salubridade previstas na legislação municipal e, principalmente, possui condições de habitabilidade para o uso declarado. Como afirmava José Afonso da Silva, o habite-se se presta apenas a atestar publicamente a idoneidade da edificação para o uso específico a que se destina.2

Pois bem. Se a liminar deferida objetiva evitar "modificações irreversíveis à vida comunitária" decorrentes de novas obras, tal risco é absolutamente inexistente para edificações física e tecnicamente concluídas, muitas delas, inclusive, já com AVCB emitido.

Note-se que a decisão do e. TJ/SP possui caráter específico e restrito. Aplicar a liminar a uma situação fática e jurídica completamente distinta, como fez a Prefeitura Municipal de São Paulo, é ampliar indevidamente o alcance de uma decisão judicial, em claro prejuízo às incorporadoras e, principalmente, aos consumidores que adquiriram as unidades e estão prestes a receber as chaves.

Vale lembrar que, em direito administrativo, a interpretação jamais poderá ser extensiva em desfavor do administrado, inclusive em virtude do princípio da legalidade estrita. É o que afirma o STJ:

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. (...) Está a Administração adstrita, por imperativo constitucional (art. 37, caput), à legalidade estrita, não podendo dar interpretação extensiva ou restritiva se a norma assim não dispôs, porquanto essa é a aresta de sua atuação, não podendo atuar aquém ou além dessa divisa. Recurso especial provido."

É curioso notar que, embora a própria Prefeitura Municipal de São Paulo tenha recorrido da decisão liminar que suspendeu a expedição de alvarás de novas construções, de forma paradoxal acabou ampliando a interpretação dos efeitos da decisão, suspendendo também a expedição de certificados de conclusão de obras aprovadas em outro contexto normativo.

Também deve ser ressaltado que os maiores prejuízos não se dirigem aos incorporadores. Naturalmente, as empresas podem ser afetadas em razão de pretensões de adquirentes para cobrança de multa decorrente de suposto "atraso de obra", embora seja evidente que qualquer prorrogação decorra de fato superveniente e extraordinário.

Os maiores prejudicados, contudo, são os adquirentes das unidades, sejam elas residenciais ou comerciais. Todo adquirente recebe atualizações regulares a respeito da obra e é informado sobre o prazo para sua entrega. No caso de empreendimentos residenciais, as famílias se organizam para iniciar a ocupação das unidades, especialmente para o início das obras destinadas à finalização dos acabamentos internos, com o objetivo de se mudarem definitivamente de suas residências atuais.

Para tanto, as famílias contratam arquitetos, marceneiros e pedreiros. Também escolhem revestimentos internos e adquirem móveis com prazos de entrega previamente estipulados. A suspensão da entrega dos empreendimentos causa verdadeiro "efeito dominó", postergando o início desses serviços e gerando prejuízos inegáveis aos consumidores. Assim, se a família havia previsto a mudança para os próximos meses, diante da incerteza quanto ao recebimento das chaves, terá de refazer seus planos.

Se a família, por exemplo, reside em imóvel locado, é possível que já tenha denunciado o contrato de locação e esteja obrigada a desocupá-lo em breve. Se reside em imóvel próprio, é possível que já o tenha alienado a terceiros, tendo prometido a posse aos novos proprietários para os próximos dias ou semanas.

Enquanto redigíamos o presente artigo, novamente somos surpreendidos. Por volta do início da tarde desta sexta-feira (10/4), sobreveio relevante alteração no cenário jurídico da controvérsia. O Ministro Edson Fachin, presidente do STF, julgou procedentes os pedidos de suspensão de liminar formulados pelo município de São Paulo e pela Câmara Municipal, suspendendo integralmente os efeitos da decisão proferida na ADIn 2257600-87.2025.8.26.0000, até o trânsito em julgado da ação principal.

Na decisão, proferida nos autos das suspensões de liminar 1.895/SP e 1.902/SP, o presidente do STF reconheceu que a paralisação generalizada do licenciamento urbanístico possui aptidão concreta para causar grave lesão à ordem administrativa, à política urbana e à economia pública, além de instaurar cenário de insegurança jurídica incompatível com a gestão de um município de grande porte.

Embora proferida em sede de contracautela e sem exame definitivo do mérito constitucional, a decisão do STF evidencia, de forma expressa, os riscos decorrentes da aplicação e interpretação ampliativa de decisões judiciais provisórias, especialmente quando ultrapassados os limites objetivos por elas próprios estabelecidos.