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A consolidação de grandes projetos de infraestrutura no cenário nacional - sejam rodovias, linhas de metrô, redes de energia ou complexos de saneamento - demanda uma atuação harmônica e coordenada entre as esferas administrativa e judicial. Para além dos complexos desafios técnicos e de engenharia, a liberação célere das áreas necessárias para a implantação das obras de utilidade pública desponta como o verdadeiro fator crítico para o estrito cumprimento dos cronogramas estatais.
Nesse cenário de desenvolvimento, a análise dos pedidos de imissão provisória na posse pelo Poder Judiciário ganha relevância altamente estratégica, ainda mais quando tratamos das metas de universalização do acesso ao saneamento básico e outras obras de importância social inequívoca. Observa-se, contudo, em diversos cenários da praxe forense, uma tendência de postergação dessa medida liminar, muitas vezes condicionando-a à prévia citação de todos os expropriados e confrontantes ou à realização de perícias exaurientes.
Essa postura interpretativa, embora pautada por um louvável e compreensível zelo na salvaguarda dos direitos individuais, comporta uma profunda revisão sob o prisma da eficiência e da cooperação institucional. Demonstra-se, na realidade, que a celeridade na imissão provisória funciona como um poderoso instrumento de aprimoramento da prestação jurisdicional e de efetiva redução da própria litigiosidade massiva que assoberba os tribunais.
A súmula 30 do TJ/SP, o Tema 472 do STJ e o sequestro de suas finalidades originais
No âmbito do Estado de São Paulo, o principal vetor jurisprudencial utilizado para balizar o tema é a súmula 30 do Tribunal de Justiça, cujo enunciado dispõe que é cabível a imissão provisória na posse em ação de desapropriação, após o depósito do valor fixado em avaliação prévia. Esse entendimento caminha em estreita simetria com a tese firmada pelo STJ no Tema repetitivo 472, que consolidou a insuficiência do mero depósito do valor cadastral do imóvel para fins de imissão na posse, exigindo a apuração de um valor provisório condizente com a realidade de mercado do bem.
Ocorre que a aplicação prática contemporânea desse conjunto de precedentes acabou por sedimentar um desalinhamento procedimental que inverteu sua lógica original. Tanto a súmula paulista quanto o precedente vinculante da Corte Superior foram concebidos historicamente justamente para prestigiar e viabilizar a atuação do Ente Público e de suas concessionárias sob parâmetros justos. O escopo original desses verbetes era fixar um meio-termo seguro e pragmático: afastar os depósitos baseados em valores cadastrais ou fiscais (como IPTU ou ITR) sabidamente defasados - o que gerava severas injustiças ao expropriado - e, em contrapartida, instituir um rito de avaliação judicial rápido, simplificado e perfunctório, que funcionasse como um passaporte imediato para a posse.
Infelizmente, transformou-se esse arcabouço protetivo em uma espécie de muleta para justificar o sobrestamento indefinido de liminares urgentes. A avaliação prévia, que por natureza deveria consistir em uma estimativa provisória e sumária, passou a ser confundida com a instrução pericial definitiva e exaustiva. Pior: utiliza-se o enunciado como escudo burocrático para reter a imissão até que se esgote o ciclo de citações de extensas e complexas cadeias de herdeiros ou terceiros interessados. Desnatura-se, assim, a vocação original dos precedentes, convertendo instrumentos que nasceram para destravar e padronizar o fluxo das obras públicas no principal obstáculo temporal ao início das frentes de trabalho.
O esquadro estreito do art. 20: Por que debater o preço não pode paralisar as máquinas?
Sob o prisma dogmático, a resistência à concessão célere da imissão provisória configura uma inegável ofensa aos alicerces do Direito Administrativo Constitucional. Ao paralisar uma obra estruturante para tutelar um rigorismo formal, subverte-se o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, ignorando-se que a utilidade coletiva deve invariavelmente prevalecer quando o patrimônio individual já se encontra garantido por depósito judicial prévio, em evidente descompasso com os ditames da razoabilidade e da proporcionalidade. Ademais, ao exigir exaustivas comprovações técnicas e burocráticas na fase postulatória, o juízo expropriatório esvazia a presunção de legitimidade e veracidade inerente ao decreto executivo e tangencia perigosamente a violação à separação dos poderes, imiscuindo-se e substituindo o gestor na avaliação de conveniência e planejamento da obra. O corolário lógico dessa ingerência atípica é o engessamento da máquina estatal, o que fulmina de morte os mandamentos da eficiência e da continuidade dos serviços públicos, privando a sociedade, por tempo indeterminado, de infraestruturas vitais cujo avanço não pode figurar como refém de entraves procedimentais.
A necessidade de aprimoramento dessa visão procedimental ganha contornos de evidência quando confrontada com a severa limitação temática imposta pela própria legislação de regência. O art. 20 do decreto-lei 3.365/1941 restringe horizontalmente as matérias passíveis de cognição na contestação, determinando textualmente o seguinte escopo: "Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta."
A gravidade desse cenário acentua-se quando a pretexto de sanear a petição inicial, o Judiciário ainda passa a exigir da parte expropriante documentos e certidões que extrapolam os requisitos estritos fixados pelo art. 13 do decreto-lei 3.365/1941. Recentemente, a prática forense deparou-se com comando judicial que condicionou a análise da imissão na posse a uma extensa emenda à inicial, exigindo cumulativamente desde projetos executivos de melhoria com delimitação minuciosa de faixas não edificáveis (non aedificandi), minutas prévias de editais para terceiros com custas recolhidas antes mesmo do deferimento da posse, até fotografias da fachada do imóvel, fichas de inscrição imobiliária municipal e certidões negativas de IPTU e de dívida ativa. Em outras situações, o juízo determinou a avaliação prévia, mas posteriormente indeferiu o pedido de imissão logo após o depósito da oferta complementar, condicionando o deferimento à citação dos expropriados ou à homologação da perícia definitiva.
Não custa lembrar que diversos processos ainda se inserem em áreas com evidentes fragilidades registrais, sem a existência de marcos geográficos exatos, e inclusive dificuldade de identificação dos expropriados, de modo que todas essas questões podem e devem ser mitigadas, em prol do interesse público, e resolvidas em sede de futura e oportuna pericia definitiva, sem prejuízo da imissão imediata e provisória na posse do imóvel.
Até porque, essa hipertrofia documental desvirtua o rito especial. Elementos como a regularidade fiscal do bem e editais de conhecimento de terceiros dizem respeito unicamente à futura fase de levantamento do dinheiro pelo particular, nos termos do art. 34 da lei de regência, e não ao direito do Poder Público de ingressar na posse para trabalhar. Exigir tal arsenal burocrático na largada processual é inverter a ordem legal, transformando o juízo expropriatório em órgão de fiscalização administrativa e violando o princípio da separação de poderes ao imiscuir-se em critérios de conveniência e engenharia do Poder Público.
Sendo o mérito da demanda restrito ao quantum indenizatório e a formalidades processuais intrínsecas, não subsiste utilidade prática ou lógica em sobrestar o início de uma obra de interesse transindividual até o exaurimento do contraditório. A utilidade pública é declarada pelo Poder Executivo de forma unilateral e discricionária, no estrito exercício da soberania estatal. Ao Judiciário cabe resguardar a justeza da recomposição patrimonial, mas não lhe é conferida a atribuição de paralisar o cronograma físico de uma obra estruturante enquanto as partes debatem critérios técnicos de valoração imobiliária. O art. 15, § 1º, do diploma especial corrobora essa premissa ao autorizar expressamente que a imissão provisória seja realizada independentemente da citação do réu, bastando para tanto a demonstração da urgência e o preenchimento do requisito do depósito prévio.
Da marcha burocrática ao canteiro de obras: O itinerário exauriente do decreto-lei 3.365/1941
Para compreender a exata engrenagem do procedimento desapropriatório e o momento técnico milimétrico em que se insere a imissão provisória, cumpre analisar o itinerário exauriente fixado pela legislação especial. O processo inicia-se na chamada fase declaratória, materializada pela edição e publicação do Decreto Expropriatório pelo Poder Executivo competente, declarando a área como de utilidade pública ou interesse social. Esse ato administrativo é tão relevante que confere ao expropriante o direito de penetrar no imóvel para vistorias e levantamentos (art. 7º), inclusive com auxílio de força policial, se o caso.
Ato contínuo, inaugura-se a fase executória administrativa, momento em que o expropriante (não obrigatoriamente) notifica formalmente o proprietário, apresentando a oferta indenizatória fundamentada em laudo de avaliação técnica para tentativa de composição consensual. Havendo aceitação expressa do preço pelo proprietário, lavra-se a escritura pública ou assina-se o termo de acordo, efetuando-se o pagamento e encerrando-se prontamente a via administrativa.
Inexistindo o consenso extrajudicial, o expropriante ajuíza a ação judicial correspondente, instruindo-a obrigatoriamente com o decreto declaratório, a planta do imóvel e a oferta formal do preço. É exatamente neste ponto específico que se localiza o pedido de urgência para a imissão provisória na posse. Realizado o depósito judicial da quantia ofertada, o juiz deve deferir a posse liminar. Sob a ótica da súmula 30 e do Tema 472 do STJ, procede-se no máximo à avaliação prévia simplificada por perito nomeado pelo juízo antes da imissão, apenas para garantir que o valor ofertado não destoe drasticamente da realidade, complementando-se o depósito se houver discrepância flagrante, para então imitir o autor na posse do bem imediatamente.
Na sequência do rito, o proprietário é citado para integrar a lide e apresentar contestação no prazo legal, cuja matéria, como visto, limita-se a vícios processuais ou ao preço. Caso persista a divergência quanto ao valor, o magistrado fixa os pontos controvertidos e saneia o processo, determinando a realização da instrução pericial definitiva. O perito judicial especializado confecciona o laudo definitivo observando o valor real do bem, sua localização, o estado de conservação e a valorização ou desvalorização decorrente da obra na área remanescente, facultando às partes a indicação de assistentes técnicos e quesitos.
Ao final, o juiz profere a sentença fixando o valor definitivo da indenização. Sobre a diferença entre o preço ofertado inicialmente e o valor fixado na sentença poderão incidir juros compensatórios e moratórios. Com o trânsito em julgado e o pagamento integral do saldo remanescente, expede-se a Carta de Sentença em favor do expropriante ou do Poder Concedente para registro no Cartório de Registro de Imóveis, permitindo-se ao expropriado o levantamento total dos valores depositados após o preenchimento dos requisitos do art. 34, que envolvem a comprovação de propriedade plena, quitação de ônus fiscais e publicação de editais.
O Efeito Bumerangue: A conta que sempre volta para as mesas dos magistrados
O ponto cego da atual postura judicial de reter a imissão até o fim da instrução ou do ciclo citatório reside no desconhecimento das consequências sistêmicas do atraso de uma obra pública. Quando a imissão na posse é postergada para salvaguardar o rito processual exaustivo de uma única demanda, desencadeia-se um verdadeiro efeito bumerangue que retorna para a própria estrutura da Justiça sob a forma de novas e complexas demandas, assoberbando a máquina judiciária com litígios colaterais que poderiam ser evitados.
O atraso na entrega das faixas de terra impede a execução dos contratos administrativos, podendo gerar demandas de revisão contratual contra o Poder Público. Paralelamente, a coletividade, privada do usufruto da infraestrutura prometida, ingressa com ações civis públicas ou demandas de responsabilidade civil exigindo a prestação do serviço ou reparações por danos sociais, sem contar a judicialização de sanções regulatórias aplicadas pelas agências fiscais.
Portanto, o preciosismo procedimental na origem do processo expropriatório, ao tentar blindar de forma excessiva o contraditório inicial de uma demanda singular, acaba por inundar o próprio Poder Judiciário com uma pluralidade de novos litígios contratuais e de responsabilidade civil de alta complexidade e valor econômico expressivo. Trata-se de uma ineficiência sistêmica: busca-se uma segurança processual absoluta em uma ponta do balcão ao custo de inflar a distribuição de novas ações complexas na outra.
Risco zero: A monetização compulsória do Direito de Propriedade
É preciso destacar, por fim, que o alegado risco de prejuízo patrimonial ao particular com a imissão imediata é economicamente inexistente. No exato momento em que a utilidade pública é declarada e a urgência é demonstrada, o direito de propriedade do particular sofre uma mutação jurídica substancial, resolvendo-se em justa indenização pecuniária. O direito real de exclusão converte-se, fundamentalmente, em um direito de crédito.
O depósito da oferta inicial permanece retido em juízo e protegido contra qualquer oscilação, e toda e qualquer diferença que vier a ser apurada na perícia definitiva será complementada com os devidos consectários legais, juros e correção monetária. O expropriado não deixará de receber; o debate resume-se estritamente ao momento da liquidação integral do saldo remanescente, e não à perda do direito em si. O processo judicial não pode ser utilizado como refém econômico pelo particular para forçar uma valorização artificial e precoce do seu ativo imobiliário às custas do erário ou do cronograma coletivo.
Excelente exemplo de correta ponderação da urgência da imissão na posse, frente ao direito do proprietário, são decisões como do D. Juízo da 2ª vara judicial de Itupeva (processo 1000619-68.2026.8.26.0270) que deferiu a imissão provisória na posse, sob o seguinte entendimento: “Considerando o reduzido grau de intervenção na propriedade da parte requerida, o baixo valor da indenização e a urgência do pedido, entendo desnecessária a avaliação provisória do bem, até porque, no curso do processo, o valor poderá ser complementado caso se entenda insuficiente. A avaliação prévia do imóvel, realizada na fase inicial da ação de desapropriação, tem o intuito de evitar a imissão provisória na posse mediante depósito de valor que não condiga com a realidade do imóvel, dando efetividade ao comando do art. 5º, inciso XXIV, da CF. Desta forma, não se tratando do valor definitivo da indenização, tanto mais porque seu levantamento pelo expropriado dar-se-á somente ao final, mediante contraditório, ampla defesa, e, se o caso, laudo definitivo, o valor indicado na avaliação prévia, para fins de imissão provisória na posse, não admite impugnação. Nesse sentido: A avaliação prévia verifica apenas um valor provisório, tão somente para fins de imissão na posse. Em sede de medida liminar não é possível ampla discussão a respeito do justo preço. Vale dizer, nesta fase processual não se admite discussão aprofundada do laudo oficial. O valor definitivo do bem será apurado oportunamente, até porque a avaliação, nesta fase, é provisória, sem comportar exame minucioso e detalhado. (Agravo de Instrumento nº 2028790-72.2014.8.26.0000 6ª Câmara de Direito Público Rel. Des. REINALDOMILUZZI j. 28/04/2014). Em razão disso, ante a realização do depósito prévio pela parte autora (fls. 98/99), expeça-se mandado de imissão provisória na posse, servindo cópia da presente como mandado. 2. Cite(m)-se a(s) parte(s) requerida(s) para contestar(em) a ação, no prazo de 15 (quinze) dias (art. 20 decreto-lei 3365/41). 3. Expeça-se edital, com prazo de 10 (dez) dias, nos termos do art. 34 do decreto-lei 3.365/41, para conhecimento de terceiros.”.
Destaca-se ainda o posicionamento recorrente da jurisprudência do TJ/SP, bem representado pela decisão colegiada da 7ª câmara de Direito Público, nos autos do agravo de instrumento 2320547-80.2025.8.26.0000, que determinou a imissão provisória na posse do imóvel, após o complemento da oferta prévia, independentemente de citação ou homologação definitiva do laudo pericial.
Assim, aprimorar a prestação jurisdicional nas ações expropriatórias não implica mitigar as garantias constitucionais do proprietário. O que se propõe é um realinhamento interpretativo que prestigie a eficiência do sistema de Justiça e o espírito de cooperação entre os poderes. Permitir que o debate financeiro transcorra sem que o cronograma das obras seja paralisado é uma medida de alta responsabilidade social e administrativa, que alivia o volume de novas demandas nos tribunais e garante que os investimentos em infraestrutura cumpram sua destinação primordial de servir, sem atrasos, ao desenvolvimento da sociedade.
E, ainda que se aplique, na literalidade, o entendimento jurisprudencial consolidado, é imperioso que o Judiciário passe a analisar as demandas expropriatórias sob a égide da necessidade urgente das obras públicas e do próprio interesse da coletividade, com primazia sobre o particular, que já teve a sua vontade limitada pelo próprio decreto desapropriatório, que declarou o bem como sendo de utilidade pública.