Resumo executivo: O artigo examina o atual estado de coisas da produção privada de HIS - Habitação de Interesse Social e de HMP - Habitação de Mercado Popular no Município de São Paulo. Parte-se do quadro normativo vigente (arts. 46 e 47 da lei 16.050/14, com a redação da lei 17.975/23, e seus decretos e portarias regulamentares), percorre-se a intensificação da fiscalização municipal, o relatório final da CPI do HIS, aprovado em maio de 2026, e o andamento da ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público de São Paulo, e se analisa, ao final, a jurisprudência que o TJ/SP vem construindo nas ações movidas por adquirentes contra incorporadoras. Sustenta-se que os desvios verificados são patologia de fiscalização e de informação, e não vício congênito da política pública, e que a resposta adequada do sistema está na transparência e na sanção individualizada de quem deliberadamente frauda, jamais na punição indiscriminada do instrumento, dos empreendedores diligentes e dos adquirentes de boa-fé.
1. Introdução
Poucos temas do Direito Imobiliário paulistano concentraram, nos últimos três anos, tamanha convergência de atenções institucionais. A produção privada de unidades de HIS - Habitação de Interesse Social e de HMP - Habitação de Mercado Popular, concebida pelo Plano Diretor Estratégico de 2014 como instrumento de enfrentamento do déficit habitacional, tornou-se objeto simultâneo de inquérito civil e ação civil pública do Ministério Público, de Comissão Parlamentar de Inquérito na Câmara Municipal, de sucessivas camadas de regulamentação e fiscalização pelo Executivo municipal, de intensa cobertura jornalística e, na ponta privada da cadeia, de uma multiplicação de ações judiciais movidas por adquirentes contra incorporadoras perante o TJ/SP.
O quadro é, à primeira vista, paradoxal. A política produziu resultados quantitativos expressivos. Segundo informação da Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento, entre 13/8/19 e 31/7/24, foram produzidas 91.950 unidades de HIS na Capital, com outras 217.786 unidades já licenciadas e em fase de produção.
Também é possível conferir o retrato gráfico dessa expansão na plataforma oficial de monitoramento do Plano Diretor Estratégico. As séries reproduzidas a seguir, relativas ao período de 2020 a 2025, apresentam a quantidade de empreendimentos licenciados com unidades de HIS e de HMP, dentro e fora das ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social:
Ao mesmo tempo, acumulam-se os diagnósticos de que parcela dessas unidades foi comercializada a famílias fora das faixas de renda a que a lei as destina, ora com pleno conhecimento de todos os envolvidos, ora sob genuíno déficit informacional do adquirente.
Este artigo pretende retratar esse estado de coisas com a serenidade que o tema, hoje sobrecarregado de paixões, nem sempre tem recebido. O percurso é o seguinte: primeiro, o quadro normativo vigente, dos arts. 46 e 47 do Plano Diretor aos decretos e portarias que hoje formam um verdadeiro microssistema regulamentar (capítulo 2); depois, o retrato institucional do momento, com os números do mercado, a fiscalização da Secretaria Municipal de Habitação, o encerramento da CPI do HIS e o andamento da ação civil pública (capítulo 3); em seguida, a resposta que o TJ/SP vem dando às ações individuais de adquirentes contra incorporadoras, com os critérios de decisão que a jurisprudência já permite decantar (capítulo 4); ao final, uma tomada de posição (capítulo 5).
Antecipe-se, desde logo, a premissa que orienta o texto. Não há incompatibilidade alguma entre defender a higidez da política de produção privada de HIS e HMP, e com ela o trabalho das incorporadoras que a executam com seriedade, e sustentar, com igual firmeza, a punição de quem deliberadamente frauda o regime ou oculta do consumidor a submissão da unidade a ele. Ao contrário, a segunda atitude é condição de sobrevivência da primeira.
2. O regime jurídico da produção privada de HIS e HMP
2.1. Conceitos e faixas de renda (arts. 46 e 47 da lei 16.050/14)
A moradia é direito social inscrito no art. 6º, caput, da Constituição da República. No plano municipal paulistano, o Plano Diretor Estratégico (lei 16.050, de 31/7/14) elegeu a produção privada de habitação social como um dos eixos de enfrentamento do déficit habitacional, ao lado da produção pública. A revisão intermediária do PDE, promovida pela lei 17.975, de 8/7/23, reescreveu os arts. 46 e 47 e conferiu ao regime a fisionomia atual.
Nos termos do art. 46, com a redação dada pelo art. 14 da lei 17.975/23, “Habitação de Interesse Social – HIS e Habitação de Mercado Popular – HMP são as tipologias habitacionais destinadas ao atendimento de famílias de baixa renda, em empreendimentos que se utilizem do regime jurídico previsto nesta lei para esta modalidade de provisão habitacional, de promoção pública ou privada”.
Por sua vez, o § 2º do mencionado dispositivo fixa as faixas de renda: HIS 1, até 3 salários-mínimos de renda familiar mensal ou até meio salário-mínimo per capita; HIS 2, até 6 salários-mínimos de renda familiar mensal ou até 1 salário-mínimo per capita; HMP, até 10 salários-mínimos de renda familiar mensal ou até 1,5 salário-mínimo per capita. Em valores atualizados para 2026 pelo decreto municipal 64.895, de 5/1/26, as rendas familiares máximas correspondem a R$ 4.863,00 (HIS 1), R$ 9.726,00 (HIS 2) e R$ 16.210,00 (HMP).
Convém desfazer, desde logo, uma confusão recorrente no debate público. HIS e HMP não se confundem com o programa federal Minha Casa, Minha Vida (lei Federal 14.620/23). Trata-se de tipologias urbanísticas municipais, com faixas de renda próprias, que podem ou não coexistir, num mesmo empreendimento, com o enquadramento em programas habitacionais Federais, estaduais ou municipais. Tanto assim que o § 11 do art. 47 do PDE afasta a incidência de determinadas exigências do regime quando as unidades forem comercializadas por meio de programas habitacionais desenvolvidos pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal.
2.2. O regime de adesão e suas contrapartidas
O fundamento dogmático do sistema está no caput do art. 47 do PDE, na redação conferida pela lei 17.975/23: “A produção privada de unidades de HIS 1, HIS 2 e HMP utilizando os benefícios urbanísticos e fiscais previstos nesta Lei caracterizará adesão a regime jurídico próprio”, qualificado, concomitantemente, “pela fruição dos benefícios fiscais e urbanísticos (...)” e “pela necessidade de atendimento, de forma permanente, da faixa de renda destinatária das unidades habitacionais produzidas (...)”.
A lógica econômica é conhecida. O empreendedor que adere ao regime recebe incentivos relevantes, entre os quais a isenção ou o desconto da outorga onerosa do direito de construir, e a possibilidade de coeficientes de aproveitamento mais generosos.
Ou seja, constrói-se mais, por custo menor, e o benefício deve ser repassado ao preço final, viabilizando a oferta de moradia a famílias que o mercado convencional não alcança. A contrapartida é a vinculação da unidade ao público-alvo: nos termos do § 8º do art. 47, a obrigação de atendimento da faixa de renda fica limitada ao prazo de 10 anos, contados da alienação da unidade às famílias enquadradas.
Como assentou o Conselho Superior da Magistratura do TJ/SP, em acórdão relatado pelo desembargador Francisco Loureiro, o atendimento do público-alvo, garantido por dez anos, “é a contrapartida dos benefícios assegurados aos promotores de HIS e HMP”, tendo o legislador municipal criado “benefícios mediante renúncia fiscal, com o escopo de facilitar a aquisição de imóveis por população com determinado perfil de renda”.
Dois instrumentos de publicidade e controle estruturam o regime, por força do § 1º do art. 47. O primeiro é a averbação, na matrícula de cada unidade, da circunstância de que o empreendimento recebeu os benefícios de forma condicionada à destinação ao público de renda declarado no licenciamento. O segundo é a certidão de ateste de enquadramento da família destinatária na faixa de renda respectiva, exigível tanto na alienação quanto na locação.
O § 5º do indigitado artigo ainda fixa o marco temporal da comprovação de renda, qual seja, o momento da assinatura do compromisso de compra e venda ou do contrato de compra e venda. Por seu turno, o § 6º impõe a destinação prioritária das unidades de HIS 1 à demanda indicada pelo Poder Público. E, por fim, o § 9º admite expressamente que os benefícios do regime sejam utilizados por empreendimentos destinados, total ou parcialmente, à locação das unidades, observadas a averbação dessa condição na matrícula e a certidão de enquadramento do locatário, no que vem sendo denominado “locação social”.
Esse último ponto merece ênfase, porque frequentemente tem sido esquecido. O regime não proíbe a aquisição de unidade HIS ou HMP por investidor, nem veda a revenda ou a locação. O que ele exige é que o ocupante final, comprador ou locatário, pertença à faixa de renda destinatária, e que a locação social seja formalizada com a averbação e a certidão correspondentes. A patologia não está na figura do investidor em si, mas na destinação da unidade a quem não integra o público-alvo, sem a observância das condições do regime.
2.3. O adensamento regulamentar: Decretos e portarias
O período posterior à lei 17.975/23 assistiu a um adensamento regulamentar sem precedentes na matéria, em boa medida como reação às denúncias de desvio.
O marco inicial é o decreto municipal 63.130, de 19/1/24, que regulamentou o art. 47 do PDE e explicitou que a produção privada com os benefícios legais “caracteriza a adesão do proponente ao regime jurídico próprio” (art. 1º). O decreto disciplinou a declaração de ciência do proprietário no requerimento do alvará (art. 3º), a averbação obrigatória nas matrículas das unidades (art. 4º), a certidão de enquadramento (art. 5º), a responsabilidade dos diversos agentes da cadeia (art. 6º), a locação social (art. 7º), as sanções (art. 8º) e a fiscalização, inclusive mediante acordo de cooperação com o serviço registral imobiliário, pelo qual os cartórios de registro de imóveis passaram a comunicar à Municipalidade as transações envolvendo unidades vinculadas (art. 9º). Para as unidades produzidas antes da lei 17.975/23, o art. 10 previu procedimento administrativo específico, instaurado mediante denúncia.
Seguiram-se as portarias SEHAB 61, de 22/5/24, que detalhou a documentação comprobatória do enquadramento de renda, e 111, de 8/10/24, que estruturou o procedimento de fiscalização e o processo administrativo sancionador. O decreto 63.728, de 2024, por sua vez, estabeleceu a disciplina de parcelamento, uso e ocupação do solo e as normas edilícias específicas dos empreendimentos do regime, e é a ele que as portarias posteriores remetem no plano sancionatório.
O passo seguinte, e o mais sensível para o mercado, veio com o decreto 64.244, de 28/5/25, que promoveu ampla reforma do decreto 63.130/24. Entre as inovações:
(i) a adoção do conceito de renda familiar do § 6º do art. 2º da Lei Federal n.º 13.982/2020;
(ii) a atribuição ao próprio promotor ou locador da emissão da certidão de enquadramento, com responsabilidade pela guarda da documentação e pela veracidade das informações, observada a legislação de proteção de dados;
(iii) a fixação de valores máximos de comercialização, no novo art. 6º-A do Decreto n.º 63.130/2024 (originalmente, R$ 266.000,00 para HIS 1, R$ 369.600,00 para HIS 2 e R$ 518.000,00 para HMP, corrigidos anualmente pelo INCC e hoje fixados, pelo Decreto n.º 64.895/2026, em R$ 276.102,20, R$ 383.636,74 e R$ 537.672,71, respectivamente);
(iv) a limitação do valor locatício a 30% da renda máxima da faixa (art. 7º-A);
(v) a disciplina minuciosa da locação social, com a expressa desqualificação do aluguel de curta duração como provisão habitacional; e
(vi) a ressalva de que as restrições de comercialização não se aplicam ao leilão da Lei Federal n.º 9.514/1997, voltando a incidir sobre as alienações supervenientes (art. 10-A).
Fechando o ciclo, a portaria SEHAB 122, de 9/12/25, impôs a chamada publicidade ostensiva: placas, pranchas, cartazes, panfletos, stands de venda e todo material técnico e publicitário do empreendimento devem identificar e especificar a subcategoria das unidades (HIS 1, HIS 2 ou HMP), o preço e a data estimada de início das vendas, exigência estendida aos anúncios em sites, televisão e redes sociais; as placas de frente de obra devem observar dimensões mínimas de 3 metros de largura por 1,5 metro de altura.
Desse percurso normativo resultou um sistema completo de transparência, que vai da placa de obra à matrícula do imóvel, passando pelo material publicitário, pelo contrato e pela certidão de enquadramento.
2.4. As sanções
O § 2º do art. 47 do PDE, na redação da lei 17.975/23, comina ao promotor do empreendimento que descumpre o regime “o dever de pagamento integral do potencial construtivo adicional utilizado, impostos, custas e demais encargos referentes à sua implantação, além de multa equivalente ao dobro deste valor financeiro apurado, devidamente corrigido”; a terceiros adquirentes impõe-se a cobrança dos mesmos valores, de forma proporcional à fração ideal adquirida.
O art. 8º do decreto 63.130/24, por sua vez, reproduz e detalha o esquema sancionatório, esclarecendo que a responsabilidade dos terceiros adquirentes incide a partir da segunda alienação, sem prejuízo das sanções do Código de Obras e Edificações (lei municipal 16.642/17) ao promotor do empreendimento, que incluem a cassação de alvarás.
Na prática, portanto, a sanção pode alcançar três vezes o valor do benefício fruído, além das consequências edilícias. É regime severo, como convém a quem frauda política pública. A severidade, contudo, torna ainda mais relevante a exigência de que sua aplicação observe o devido processo administrativo, a individualização das condutas e a proporcionalidade, pontos aos quais se retornará.
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