El control fiscal tiene una dimensión preventiva muy importante en orden a procurar que las decisiones administrativas que afectan a los fondos públicos se realicen de acuerdo a los más exigentes patrones de buena administración, lo que conduce a reclamar de las instituciones públicas que preparen y formen adecuadamente a su personal en estas técnicas que incorporan relevantes componentes de ética pública.
Como es sabido, en las formulaciones recientes sobre la buena administración pública suele estar siempre presente la dimensión ética, seguramente porque se ha caído en la cuenta de que la buena Administración pública debe estar orientada al bienestar integral de los ciudadanos y debe facilitar, por tanto, a quienes son sus destinatarios, el mejoramiento de sus condiciones vitales para que pueda libre y solidariamente desarrollar su personalidad. Por eso, en las más modernas manifestaciones del control fiscal se introducen estándares para comprobar en qué medida la gestión pública mejora las condiciones de vida de las personas. Para ello, claro está, deben existir indicadores en este sentido, indicadores que debe conocer el gestor o el administrador para en todo momento orientar su tarea profesional en esta dirección.
El centro de la Administración pública esa persona, el ciudadano. La persona, el ser humano, no puede ser entendido como un sujeto pasivo, inerme, puro receptor, destinatario inerte de las decisiones públicas. En efecto, definir a la persona como centro de la acción pública significa no sólo, ni principalmente, calificarla como centro de atención, sino, sobre todo, considerarla el protagonista por excelencia de la Administración pública. Aquí se encuentra una de las expresiones más acabadas de lo que entiendo por buena Administración pública en el marco democrático. Expresión que debe trascender el marco teórico para aterrizar en la realidad, en forma de indicadores concretos que se pueden, que se deben medir a la hora del control fiscal.
La buena administración de instituciones públicas es un principio cardinal del quehacer administrativo, es una obligación que grava sobre los Poderes públicos y, sobre todo, es un derecho ciudadano, un derecho de naturaleza fundamental. ¿Por qué se proclama como derecho fundamental por la Unión Europa?. Por una razón que reposa sobre las más altas argumentaciones del pensamiento democrático: en la democracia, las instituciones públicas no son de propiedad de políticos o altos funcionarios, sino que son del dominio popular, son de los ciudadanos, de las personas de carne y hueso que día a día, con su esfuerzo por encarnar los valores cívicos y las cualidades democráticas, dan buena cuenta del temple democrático en la cotidianeidad. Por ello, si las instituciones públicas son de la soberanía popular, de dónde proceden todos los poderes del Estado, es claro que han de estar ordenadas al servicio general, y objetivo, de las necesidades colectivas.
El artículo 41 de la Carta constituye un precipitado de diferentes derechos ciudadanos que a lo largo del tiempo y a lo largo de los diferentes Ordenamientos han caracterizado la posición central que hoy tiene la ciudadanía en todo lo que se refiere al Derecho Administrativo. Hoy, en el siglo XXI, el ciudadano, como ya hemos señalado, ya no es un sujeto inerte que mueve a su antojo el poder. Hoy el ciudadano participa en la determinación del interés general que ya no define unilateralmente la Administración pública. El ciudadano es más consciente de que el aparato público no es de la propiedad de los partidos, de los políticos o de los propios servidores públicos.
Pues bien, dicho precepto dispone:
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
- el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente;
- el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto a los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;
- la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua".
Los ciudadanos europeos tenemos un derecho fundamental a que los asuntos públicos se traten imparcialmente, equitativamente y en un tiempo razonable. Es decir, las instituciones comunitarias han de resolver los asuntos públicos objetivamente, han de procurar ser justas –equitativas- y, finalmente, han de tomar sus decisiones en tiempo razonable. En otras palabras, no cabe la subjetividad, no es posible la injusticia y no se puede caer en la dilación indebida para resolver. En mi opinión, la referencia a la equidad como característica de las decisiones administrativas comunitarias no debe pasar por alto. Porque no es frecuente encontrar esta construcción en el Derecho Administrativo de los Estados miembros y porque, en efecto, la justicia constituye, a la hora del ejercicio del poder público, cualquiera que sea la institución pública en la que nos encontremos, la principal garantía de acierto. Por una razón, porque cuándo se decide lo relevante es dar cada uno lo suyo, lo que se merece, lo que le corresponde.
La referencia la razonabilidad del plazo para resolver incorpora un elemento esencial: el tiempo. Si una resolución es imparcial, justa, pero se dicta con mucho retraso, es posible que no tenga sentido, que no sira para nada. El poder se mueve en las coordenadas del espacio y del tiempo y éste es un elemento esencial que el Derecho comunitario destaca suficientemente. La razonabilidad se refiere al plazo de tiempo en el que la resolución pueda ser eficaz de manera que no se dilapide el legítimo derecho del ciudadano a que su petición, por ejemplo, se conteste en un plazo en que ya no sirva para nada. El tiempo, claro está, es un parámetro que habrá de evaluarse por los responsables del control fiscal en cada país pues expresa claramente si estamos ante una buena o una mala administración de los fondos públicos.
El derecho a la buena administración es un derecho fundamental de todo ciudadano comunitario a que las resoluciones que dicten las instituciones europeas sean imparciales, equitativas y razonables en cuanto al fondo y al momento en que se produzcan. Dicho derecho según el citado artículo 41 incorpora, a su vez, cuatro derechos.
El primero se refiere al derecho a que todo ciudadano comunitario tiene a ser oído antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente. Se trata de un derecho que está reconocido en la generalidad de las legislaciones administrativas de los Estados miembros como consecuencia de la naturaleza contradictoria que tienen los procedimientos administrativos en general, y en especial los procedimientos administrativos sancionadores o aquellos procedimientos de limitación de derechos. Es, por ello, un componente del derecho a la buena administración que el Derecho Comunitario toma del Derecho Administrativo Interno. No merece más comentarios.
El segundo derecho derivado de este derecho fundamental a la buena administración se refiere, de acuerdo con el párrafo segundo del citado artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales, se refiere al derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial. Nos encontramos, de nuevo, con otro derecho de los ciudadanos en los procedimientos administrativos generales.
Se trata, de un derecho fundamental lógico y razonable que también se deriva de la condición que tiene la Administración pública, también la comunitaria, de estar al servicio objetivo de los intereses generales, lo que implica, también, que, en aras de la objetividad y transparencia, los ciudadanos podamos consultar los expedientes administrativos que nos afecten. Claro está, existen límites derivados del derecho a la intimidad de otras personas, así como del secreto profesional y comercial. Es decir, un expediente en que consten estrategias empresariales no puede consultado por la competencia en ejercicio del derecho a consultar un expediente de contratación que le afecte en un determinado concurso.
El tercer derecho que incluye el derecho fundamental a la buena administración es, probablemente, el más importante: el derecho de los ciudadanos a que las decisiones administrativas de la Unión europea sean motivadas. Llama la atención que este derecho se refiera a todas las resoluciones europeas sin excepción. Es un gran acierto la letra y el espíritu de este precepto. Sobre todo, porque una de las condiciones del ejercicio del poder en las democracias es que sea argumentado, razonado, motivado. El poder que se basa en la razón es legítimo. El que no se justifica es sencillamente arbitrariedad. Por eso todas las manifestaciones del poder debieran, como regla motivarse. Su intensidad dependerá, claro está, de la naturaleza de los actos de poder. Si son reglados la motivación será menor. Pero si son discrecionales, la exigencia de motivación será mayor. Es tan importante la motivación de las resoluciones públicas que bien puede afirmarse que la temperatura democrática de una Administración es proporcional a la intensidad de la motivación de los actos y normas administrativos.
En el apartado tercero del precepto se reconoce el derecho a la reparación de los daños ocasionados por la actuación u omisión de las instituciones comunitarias de acuerdo con los principios comunes generales a los Derechos de los Estados miembros. La obligación de indemnizar en los supuestos de responsabilidad contractual y extracontractual de la Administración está, pues, recogida en la Carta. Lógicamente, el correlato es el derecho a la consiguiente reparación cuándo las instituciones comunitarias incurran en responsabilidad. La peculiaridad del reconocimiento de este derecho, también fundamental, derivado del fundamental a la buena administración, reside en que, por lo que se vislumbra, el régimen de funcionalidad de este derecho se establecerá desde los principios generales de la responsabilidad administrativa en Derecho Comunitario.
Un indicador esencial para medir la buena administración que, por supuesto, deben tener en cuenta los órganos de control fiscal, es la transparencia. Por una parte, porque la transparencia es una exigencia de calidad democrática en la gestión pública. Y, por otra, porque el derecho fundamental de la persona a una buena administración incluye expresamente el derecho de los ciudadanos a que las Administraciones públicas sean transparentes en su actividad y en la forma en que implementan las políticas públicas, en toda su proyección temporal y en sus diferentes fases: definición, análisis, ejecución y evaluación.
En este sentido, para que desde los Poderes públicos se pueda realizar esta magna tarea es indispensable que la forma y el ejercicio en que se realiza el poder en la práctica cotidiana refleje la posición central de la persona en el sistema. Es decir, el ciudadano debe conocer el funcionamiento de las instituciones públicas, el cumplimiento de los objetivos y, desde luego, los parámetros más relevantes del gobierno y la administración de su país: sueldos, retribuciones, ejecución presupuestaria, recursos jurídicos planteados, selección del personal, uso de los medios materiales adscritos, entre otros datos de interés general.
En democracia, todos los sabemos, el gobierno es del pueblo y se debe realizar para y por el pueblo. El pueblo es el soberano y encomienda la gestión y administración de lo público a unos representantes que tienen la obligación de dar cuentas de su gestión y administración a la ciudadanía en forma constante, transparente y argumentada. En efecto, el gobierno y la administración del espacio público deben servir con objetividad el interés general promoviendo las condiciones precisas para el libre y solidario ejercicio de los derechos fundamentales por todas las personas.
La transparencia es, debe ser, una cualidad que ha de presidir la actuación de los diferentes Entes públicos y, por ello, de las personas físicas que en ellos laboran. También, por supuesto, debe regir la actuación de todas las organizaciones e instituciones que realizan actividades de interés general o que utilicen o manejen fondos públicos en sus actividades. Por una razón bien sencilla: como el pueblo es el dueño y señor, el soberano, de los fondos públicos, es lógico que todos los organismos y organizaciones que administren estos recursos, sean Administraciones, partidos, sindicatos, patronales o, entre otros, ONGs, concesionarios de servicios públicos o cualesquiera otras formas de organización que reciban dinero público, se rijan por la publicidad y la concurrencia en materia contractual, y por el mérito y la capacidad en la selección de personal.
Efectivamente, los fondos públicos requieren, por su propia naturaleza, uso transparente y publicidad, con expresa referencia a la concurrencia. Por eso, los procesos de selección de personal que se realizan siempre que hay fondos públicos de por medio, han de estar presididos por los principios de mérito y capacidad. Igualmente, cuándo se trata de contratar bienes o servicios, el carácter público de esos fondos, reclama siempre publicidad y concurrencia.
En el mismo sentido, las instituciones que realizan tareas de interés general también deben guiar su actuación en materia de personal y de contratos a estos criterios. No hacerlo así, encastillarse en la oscuridad y en la opacidad, no es más que una manifestación de arbitrariedad, incompatible con los postulados del Estado de Derecho. Tiempo atrás John Locke nos enseñó que en toda manifestación de arbitrariedad hay siempre irracionalidad, subjetividad, propiedades bien opuestas a lo que debe ser el régimen y funcionamiento de los gobiernos y administraciones públicas de un Estado social y democrático de Derecho.
Por lo que se refiere a la Carta Iberoamericana de los derechos y deberes de los ciudadanos en relación con la Administración pública, aprobada por los responsables de función pública de los países de la región el 10/10/13, debemos destacar que en sede de principios, la Carta en el número 22 hace referencia al "principio de transparencia y acceso a la información de interés general: el funcionamiento, actuación y estructura de la Administración Pública deberá ser accesible a todos los ciudadanos, de manera que éstos, de acuerdo con la protección del derecho a la intimidad y de las declaraciones motivadas de reserva por razones de interés general, puedan conocer en todo momento, gracias a la existencia de archivos adecuados, la información generada por las Administraciones Públicas, por las organizaciones sociales que manejen fondos públicos y por todas aquellas instituciones que realicen funciones de interés general de acuerdo con la legislación respectiva".
Desde la perspectiva de los derechos componentes que forman parte del derecho fundamental a una buena administración pública, los puntos 37 y 38 de la Carta Iberoamericana se refieren al “derecho a conocer las evaluaciones de gestión que hagan los entes públicos y a proponer medidas para su mejora permanente de acuerdo con el ordenamiento jurídico correspondiente. En este sentido, según la Carta, "los ciudadanos podrán ser consultados periódicamente sobre su grado de satisfacción con los servicios que reciben de la Administración Pública, a través de encuestas, sondeos y demás instrumentos apropiados para ello".
Por su parte, el número 38 de esta Carta Iberoamericana reconoce, también como derecho componente del derecho fundamental de la persona a una buena administración pública, "el derecho de acceso a la información pública y de interés general, así como a los expedientes administrativos que les afecten en el marco del respeto al derecho a la intimidad y a las declaraciones motivadas de reserva que habrán de concretar el interés general en cada supuesto en el marco de los correspondientes ordenamientos jurídicos. En este sentido, "se facilitará el ejercicio de este derecho mediante medios electrónicos a través de portales de transparencia y acceso a la información de interés general".
En el control fiscal, la buena administración del contrato reclama, como es lógico, analizar la planeación estratégica y, por su supuesto, la racionalidad en el gasto. Es necesario prever con tiempo el objeto de los contratos y preparar muy bien las referencias y las demás fases del procedimiento, especialmente la ejecución. La Unión Europea lleva trabajando años en el tema y las sucesivas Directivas que ha aprobado van en esta dirección, a pesar de las resistencias numantinas que encontramos en procedimientos antediluvianos, con farragosos y oscuros pliegos, con una proverbial improvisación, con una ausencia alarmante de racionalidad en muchas adjudicaciones y, sobre todo, en un marco de dominio de la política en la gestión del tiempo de adjudicación y, en ocasiones, de la ejecución del contrato.
Una buena administración del contrato público reclama, en el marco más amplio, el servicio a la comunidad, a la ciudadanía, una gestión integrada y articulada que parte de la sencillez, la simplicidad, la eficiencia, la eficacia y la racionalidad. Una racionalidad, que además de plantear nuevas formas de afrontar técnicamente esta cuestión, como las que aquí examinaremos, reclama una digna y exigente motivación de las adjudicaciones y de todas aquellas decisiones en las que está en juego la discrecionalidad o la capacidad de apreciación de los Entes públicos. Es más, en esta materia nos jugamos la legitimidad y el prestigio de la contratación pública.
La eficiencia, por su parte, exigencia de la racionalidad, significa buscar resultados efectivos, con el mínimo coste, y significa también rigor en las cuentas. Las apelaciones a la eficiencia en las reformas de la contratación pública, son constantes.
La experiencia a nivel mundial enseña que es menester contratar mejor, contratar con arreglo a los parámetros de una buena administración. Para ello es necesario comprar mejor buscando el mejor servicio o la mejor infraestructura para los ciudadanos. En este sentido debe mejorarse la transparencia, buscar la mejor solución para la ciudadanía de acuerdo con los recursos disponibles, lograr el mejor resultado en el plazo más breve posible, facilitar la competencia, igualdad y la máxima publicidad, un mayor compromiso con la integridad con todos los actores del procedimiento licitatorio y, finalmente, que se produzca una adecuada rendición de cuentas con el fin de que los ciudadanos estén enterados del comportamiento del sistema y, si no están conformes, puedan expresar sus inquietudes o críticas más allá de los recursos pertinentes.
En este punto es capital la orientación al resultado desde el punto de vista del coste beneficio y el gobierno. Obviamente, no se trata de un coste beneficio medido únicamente desde la rentabilidad económica para la Administración, que también, se trata de que la calidad de la obra el servicio sea satisfactoria para los ciudadanos.
En cualquier caso, la orientación al resultado, en un marco de servicio objetivo al interés general, supone subrayar y enfatizar la planificación, la gestión y el control de la contratación pública. Desde este planteamiento, que debe superar el hiperformalismo actual producto del ambiente de sospecha general sobre el operador de la contratación pública, hay que centrarse en la oportunidad, efectividad, calidad e impacto positivo de las contrataciones aplicando también, porque es complementario, instrumentos modernos de control y auditoría. Sin previsibilidad, planeación, gestión y rendición de cuentas no hay buena administración de la contratación.
En este contexto, las técnicas de control deben mejorarse, deben actualizarse y, sobre todo, deben comprenderse, sin perder cada una su propia especificidad, desde una perspectiva integradora, en profunda armonía. En efecto, las instituciones públicas de control, supervisión, vigilancia deben velar porque valores como la racionalidad, la objetividad, la defensa y protección de la dignidad humana…se realicen en el marco de la gestión pública, indemnizando al erario público cuando se hayan producido lesiones contrastadas de los fondos públicos.
Al aproximarnos a la cuestión del control fiscal desde una perspectiva general, no podemos perder de vista, ni mucho menos, que hemos de partir de la metodología que hoy permite analizar con mayor rigor, y en el solar del Estado de Derecho, esta materia. Nos referimos, es claro, a los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario. En este contexto adquiere pleno sentido la teoría integral del control del poder público y en este marco se comprende mejor la panoplia de diferentes técnicas de control existente.
En este sentido, la idea del límite, la idea de que la acción de la Administración tiene límites, parte de una realidad fundamental, que no es negativa, sino positiva. La existencia de límites confirma que una Administración Pública moderna debe actuar en el marco de la consecución de determinados objetivos que posteriormente serán evaluados con indicadores y estándares concretos, bien conocidos por los distintos gestores y administradores públicos
Como es bien sabido, la Administración Pública es una realidad compleja, es una realidad multidisciplinar, polifacética. No sólo hay una única aproximación a la Administración Pública como se viene diciendo desde hace muchos años, sino que hoy en día, afortunadamente, hemos de acercarnos a la Administración desde una metodología abierta pues los enfoques para estudiar la Administración Pública son variados: el enfoque jurídico, que es muy importante, el enfoque económico, que también es capital, el enfoque sociológico, el enfoque histórico, e igualmente es relevante el enfoque filosófico, la denominada dimensión ética. Todos estos aspectos constituyen elementos básicos para entender lo que es la Administración Pública y, por ello, deben estar presentes en la función del control fiscal.
Los controles externos se refieren fundamentalmente al control de los fondos de que dispone la Administración y que, en España, por lo que se refiere a la Administración del Estado, realiza el Tribunal de Cuentas, que es un órgano adscrito al Poder Legislativo y de designación parlamentaria. También, como control externo se puede considerar el Defensor del Pueblo, órgano de control de la actuación de la Administración Pública en la medida que conoce de las quejas y reclamaciones que los ciudadanos le presentan en relación con el funcionamiento de los servicios públicos y del conjunto de las Administraciones públicas de naturaleza estatal. Igualmente ejerce control, de naturaleza jurídica, el poder judicial en lo que se refiere, como dice el artículo 106 de la Constitución española, a la legalidad de la actuación administrativa y a la potestad reglamentaria, así como respecto de los fines de justifican el quehacer de la Administración pública.
En lo que se refiere a los controles internos, habría que citar el control de los servicios jurídicos que existen en los Ministerios, que requiere de informes de conformidad al Ordenamiento jurídico para la actuación administrativa, y los informes que hace la Intervención Delegada del Estado en los Ministerios por lo que se refiere al control relativo al uso y manejo de los fondos públicos. También se pueden considerar control interno la valoración del rendimiento de la función pública o determinados sistemas de dirección por objetivos de la Administración pública. Finalmente existe un metacontrol, un control fundamental que es que el que viene determinado por las exigencias éticas inherentes al funcionamiento de la Administración pública, que son muy importantes, y que marcan la temperatura real de la percepción democrática de los ciudadanos en relación con su sistema político y con el funcionamiento de la Administración Pública.
En el Estado Social y Democrático de Derecho, la Administración pública siempre ha estado sometida a diversos controles, tanto internos como externos. La finalidad de la existencia de esos controles se orienta a garantizar una buena gestión de los intereses públicos y, sobre todo, asegurar una correcta aplicación del gasto que realizan los poderes públicos al ejecutar sus políticas y prestar los servicios públicos que reclama la sociedad. Como es sabido, el propio nacimiento de la idea del presupuesto, como documento que aprueba todos los años el Parlamento y que recoge y estructura los futuros ingresos y gastos del Estado, obedece a esta idea de control. La Asamblea Legislativa no sólo ejerce su control aprobando el documento contable que es el presupuesto, sino que también puede y debe controlar su ejecución, así como la calidad de la prestación de los servicios públicos, en tanto que los Grupos Parlamentarios disponen en todas las Cámaras de instrumentos de control al Gobierno, de una diversidad de figuras parlamentarias, a través de las cuales pueden vigilar la marcha del Presupuesto y su escrupuloso cumplimiento. Ésta sería una de las principales manifestaciones de lo que sería el control externo sobre la Administración, pero también importante sería el mismo tipo de control que ejerce Tribunal de Cuentas al que corresponde fiscalizar las cuentas de los diferentes sectores de la Administración en su más amplio sentido; es decir, incluyendo las Administraciones territoriales, las Administraciones locales y, en general, todo el sector público, así como la importante tarea de presentar la Cuenta General del Estado, que después ratificará el Parlamento.
Tradicionalmente, el control interno ha estado centrado fundamentalmente en el control de legalidad que realizan tanto los Servicios Jurídicos del Estado, que en España existen en todos los Ministerios, como a través del órgano fiscalizador de las cuentas de los organismos administrativos de la Administración del Estado, la Intervención General del Estado, que cuenta también con delegaciones en todos los Ministerios y organismos del Estado. Todo ello, sin olvidar que las Administraciones territoriales, las Comunidades Autónomas también disponen de sus propios órganos de intervención de las cuentas y de asesoramiento jurídico.
En los últimos tiempos, en la Administración española se han introducido nuevas modalidades de control que no sólo persiguen verificar el cumplimiento del procedimiento y demás requisitos legales, sino también la calidad de los servicios prestados, la eficacia y la eficiencia de la gestión. Modalidades de este nuevo tipo de control serían el control financiero, que realiza la Intervención General del Estado, y los controles que establecen los propios órganos administrativos gestores, de acuerdo con las modernas técnicas de gestión de calidad. Es lo que se ha llamado la autoevaluación del rendimiento, que es evidentemente una forma de control interno en la medida en que los propios responsables administrativos van a conocer la eficacia de la actuación administrativa, evaluando las variables que intervienen en la gestión de un servicio o programa concreto, como el número de personas que trabajan en la oficina administrativa, los expedientes que se tramitan, etc.
La Intervención General del Estado, a pesar de ser un órgano administrativo, - en España se configura como un órgano con rango de Subsecretaría enmarcado dentro del Ministerio de Hacienda – goza, por virtud de su legislación, de la autonomía e independencia que es necesaria para cumplir las funciones de control del gasto con absoluta imparcialidad y objetividad. Tradicionalmente, los funcionarios que trabajan en la Intervención General de la Administración del Estado cumplen su función con un sentido del control muy acendrado, que lejos de entorpecer la acción de la Administración, garantizan que siempre la acción esté soportada por la existencia de fondos públicos para las tareas administrativas.
La normativa que regula la actividad de la Intervención General de la Administración del Estado distingue dos funciones entre sus cometidos. En primer lugar, la función interventora de todos los actos que dan lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico. Esta función se realiza respecto de toda la Administración del Estado y sus Organismos autónomos, y consiste fundamentalmente en la realización del control limitado previo de legalidad, que va dirigido a comprobar que el expediente se ajusta a los aspectos básicos de la normativa que regula el servicio, y en la realización de un control a posteriori, también de legalidad, que verifica los aspectos complementarios de la misma. Es decir, contempla con más amplitud el cumplimiento de la legalidad.
En la doctrina española existe una controversia sobre el grado de eficacia de estos controles de legalidad. Algunos autores consideran preferible un control previo pleno de legalidad, porque de esta manera se evita la realización de actos contrarios al Derecho y, en consecuencia, se propugna una vuelta a este sistema de fiscalización previa, plena, que ha sido tradicional en la Administración española hasta no hace mucho tiempo.
Sin embargo, una Administración moderna no puede quedar paralizada por un control formalista, sino que debe haber cierta flexibilidad, una razonable flexibilidad, máxime si se tiene en cuenta que el cumplimiento riguroso de la legalidad es garantizado por el control “a posteriori” que se puede realizar más adelante. En definitiva, la propia realidad y la necesidad de imponer un cierto pragmatismo, han llevado a esta postura intermedia, que hoy goza en términos generales de mayor aceptación, y que considera ambos procedimientos como complementarios, de manera que con su conjunción se contribuye a mejorar la gestión administrativa. Es una manifestación del pensamiento compatible, del pensamiento complementario y no del pensamiento bipolar o del pensamiento ideológico que siempre ha estado presente en nuestras sociedades hasta hace muy pocos años y que probablemente explica los desastres que se han producido en la gestión pública en muchas partes del mundo.
Otra importante función que realiza la Intervención General del Estado es de control financiero. El control financiero no sólo persigue verificar el cumplimiento de la legalidad, sino también se dirige o especialmente se orienta a garantizar el cumplimiento de los principios de buena gestión económica, como son la eficacia y la eficiencia del gasto. Este control financiero se realiza sobre toda Administración General del Estado y sus Organismos autónomos, pero también se extiende a todas los Entes que componen el sector público.
El control financiero parte de la existencia de una gestión por objetivos, de programas de actuación que definen claramente los objetivos a alcanzar y que establecen unos indicadores fiables para medir el cumplimiento de estos objetivos. Es un requisito, por tanto, para que se pueda realizar este tipo de control que exista un programa con objetivos determinados, evaluables y medibles.
El control financiero es el sistema más adecuado para que la Intervención colabore en esa tarea de mejorar el funcionamiento de la Administración, al controlar la eficacia de la gestión y del gasto, es decir, el cumplimiento de los objetivos perseguidos, y la eficiencia, es decir, el cumplimiento de los objetivos de la forma más productiva y al menor coste posible.
El control financiero presenta dos modalidades en el Derecho español: los informes de control financiero permanente y las auditorias. Los informes de control financiero permanente son realizados por las Intervenciones Delegadas en los Ministerios y Organismos públicos, son los llamados informes de actuación, que como su propio nombre indica se realizan de manera habitual. Esta actuación de la intervención se está revelando como un procedimiento realmente eficaz pues está consiguiendo que los gestores sean más responsables en el desarrollo de sus cometidos. Efectivamente, el proceso que siguen estos informes de actuación determina que en el caso de que no sean favorables; es decir, que contengan observaciones o recomendaciones para el gestor, son seguidos de un procedimiento contradictorio para evitar precisamente la indefensión de éste, para que el gestor pueda aportar sus argumentaciones y justificaciones de las irregularidades o inconveniencias detectadas. Pero si la discrepancia subsiste, estos informes pueden ser elevados por la Intervención General de la Administración del Estado, vía Ministro de Hacienda, a la consideración del Consejo de Ministros. Esta posibilidad de que las controversias puedan llegar a instancias tan elevadas ha supuesto que los gestores presten mucha más atención que en épocas pasadas a los informes de la Intervención Delegada, y pongan más interés en aplicar las medidas que resulten necesarias para corregir las situaciones incorrectas detectadas, lo cual termina repercutiendo en una mejora de la gestión administrativa y en definitiva en un mejor y correcto funcionamiento de la Administración Publica.
En cuanto a las auditorias, éstas son realizadas directamente por la Intervención General de la Administración del Estado de acuerdo con el plan que se elabora anualmente. Se puede decir que, periódicamente, todos los organismos públicos son sometidos a un procedimiento de auditoria, pero, además de ello, todas las cuentas de los entes públicos que se remiten al Tribunal de Cuentas van siempre acompañados de la auditoria correspondiente.
Finalmente, uno de los aspectos más relevantes de la aplicación del control financiero está referido al control de las subvenciones, una cuestión que hoy en día está siendo objeto de una especial atención pues es importante que la Administración pueda verificar que los fondos que se han destinado a un determinado proyecto gestionado por una entidad privada se dirigen efectivamente al cumplimiento de los fines previstos y se utilicen adecuadamente. Antes de la existencia de este control financiero, en el otorgamiento de una subvención sólo se realizaba un control dirigido a verificar que se habían cumplido los requisitos básicos de legalidad; sin embargo, hoy en día, el control financiero permite hacer un seguimiento de la subvención, de su aplicación a la finalidad perseguida y, en el caso de que se haya hecho un uso irregular de la subvención, reclamar y exigir su devolución, sin perjuicio del ejercicio de la potestad sancionadora a que hubiera lugar.
Por ejemplo, en el caso del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), organismo que dirigí en España durante algún tiempo, en su normativa reguladora se establece que es el órgano que gestiona los fondos de formación continua a las Administraciones, por lo que debe velar por el cumplimiento de la finalidad de esos fondos. De hecho, al final del ejercicio, si hay entes promotores que reciben subvenciones y que por las razones que sean, no las gastan, tienen que devolverlas. Para esto, hay un procedimiento previsto para exigir la devolución de esos fondos.
Para completar la visión del control de la Administración Pública es menester referirse a la exigencia de responsabilidades cuando procedan. En este sentido, con independencia de la exigencia de la responsabilidad que se pueda requerir al gestor en vía administrativa, si ha habido una falta administrativa, o en vía penal, en el caso de la comisión de un delito tipificado por el Código Penal, hay un control jurisdiccional que se lleva a cabo por el Tribunal de Cuentas, que en esta vertiente de su actividad se convierte en una jurisdicción contable. De esta manera, el Tribunal de Cuentas Español desempeña un doble papel, tiene una doble naturaleza, por una parte, fiscaliza, y por otra, tiene funciones jurisdiccionales.
Según la doctrina acuñada por el Tribunal de Cuentas, un requisito para que exista responsabilidad contable es que se haya originado menoscabo en los caudales públicos por acciones u omisiones que hayan vulnerado leyes contables interviniendo dolo o culpa grave. Ahora bien, la exigencia de responsabilidad por esta jurisdicción es incompatible con la existencia de responsabilidad en vía administrativa.
En fin, la buena realización del control fiscal debe garantizar que los fondos públicos, por supuesto en un entorno de juridicidad, deben manejarse para ma mejora integral de las condiciones de vida de los ciudadanos.